II SA/Rz 779/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu działek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 KPA w związku z art. 29, 31 ust. 2 i 3 i art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. - Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku E. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 1994 r., Nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu działek nr 74/1, 74/2, 75 stanowiących współwłasność A. B. i B. P. z działkami nr 72/1, 72/2, 70 stanowiących własność A. B. z działką nr 80/6 stanowiącą własność A. K. w użytkowaniu A. B. i z działkami nr 80/1, 80/7 stanowiącymi własność B. P. oraz z działkami nr 78, 80/3 we władaniu E. i Cz. M. położonych w Ż. zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1994 r. orzekającej o rozgraniczeniu opisanych wyżej działek. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż na skutek analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności opinii geodezyjnej wydanej w sprawie I C 78/04 Sądu Rejonowego sporządzonej przez mgr inż. A. W. ustalono, że w trakcie przedmiotowego rozgraniczenia dokonywanego w latach 1993 - 1994 istniały 2 mapy - pierwsza w skali 1:2880, druga w skali 1:2000, które były sprzeczne w swojej treści w zakresie przebiegu granic pomiędzy działkami objętymi rozgraniczeniem. Sytuacja taka wyczerpała dyspozycję przepisu art. 31 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który przewiduje w przypadku sprzeczności danych, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy (a więc znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej) specjalny tryb postępowania przy rozgraniczeniu nieruchomości. Tryb ten przewiduje zebranie oświadczeń stron w przedmiotowym zakresie. Ustalenie przebiegu granic jest możliwe przy zgodnym oświadczeniu stron lub na podstawie oświadczenia jednej ze stron, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W sprawie mimo zaistnienia sprzeczności pomiędzy mapami nie doszło do pobrania oświadczeń stron co do przebiegu granic. Tym samym wydana decyzja o rozgraniczeniu oparta została na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowania rozgraniczeniowym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła E. M. podając, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca, ponieważ od wydania inkryminowanej decyzji minęło ponad lat, nadto została wydana w oparciu o zgodną wolę stron postępowania rozgraniczeniowego. Domagała się zmiany decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Badana decyzja wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. jest wadliwa i musi zostać wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem "została wydana bez kompleksowej podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji zawarł jedynie przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. - Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) pomijając postanowienia art. 29 i art. 31 tej ustawy, które niewątpliwie winny statuować kompletną i spójną podstawę prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości. W myśl art. 29 ust. 1 powołanej ustawy "Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów". Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy "Rozgraniczenia nieruchomości dokonują terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy". Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy "Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego". Dopiero normy prawne wywiedzione na skutek wykładni powołanych przepisów dawały kompetencje do wydania rozstrzygnięcia w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, po faktycznym przeprowadzeniu postępowania ustalającego w sprawie. Przedstawione uchybienie nie stanowi bezpośredniej przesłanki stwierdzenia nieważności, jednak w korelacji z rażącym naruszeniem prawa wskazanym poniżej potwierdza zasadność wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W przedmiocie przesłanki rażącego naruszenia prawa, ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z dołączonego operatu geodezyjnego opracowanego przez geodetę inż. A. B. oraz opinii geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu prowadzonym przez Sąd Rejonowy w Ł. sygn. akt I C 78/04 przez mgr inż. A. W. wynika, iż rozgraniczenie dotyczące ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami 74/1, 74/2 i 77 a działkami 72/1, 72/2, 70, 80/6, 80/1, 80/7, 78, 80/3 ustaliło linie graniczną pasa w sposób uwidoczniony na mapie ewidencyjnej gruntów w skali 1:2000 w sposób odmienny niż uwidoczniony przebieg tego pasa drogowego na mapie w skali 1:2880. Powstały zatem nowe granice - pozostające w bezpośredniej sprzeczności od ustalonych faktycznie na gruncie. Czynności powyższe oraz dowody potwierdzają brak spójności i zgodności z prawem działania Kierownika Urzędu Rejonowego w L., który w konsekwencji błędnych ustaleń geodety wydał rozstrzygniecie, co do istoty sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał za trafną argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartą w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. i stanowisko, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, tj. przepisu art. 31 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji administracyjnej. Tak więc Kolegium stwierdziło zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Przesłanka ta zrealizowana została również na skutek rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który stanowi, że wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez właściwy organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Nie zasługuje - zdaniem organu - na uwzględnienie zarzut skarżącej w zakresie upływu 10 lat od wydania inkryminowanej decyzji i ewentualne podważanie ustabilizowanego stanu prawnego, ponieważ w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują ograniczenia czasowego w tym zakresie. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła E. M. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2006 r., a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W. uzasadnieniu skargi podała, że przedmiotowe decyzje są krzywdzące. SKO nie odnosi się do zarzutów prawnych i faktycznych zawartych w jej wniosku z dnia 8 maja 2006 r. Od wydania decyzji o rozgraniczeniu minęło 12 lat i A. B. nie zgłasza żadnych pretensji ani zarzutów do wykonanego rozgraniczenia. Upływ ponad 10 lat winien skutkować oddaleniem wniosku o unieważnienie decyzji. Zaskarżona decyzja - jak wynika z uzasadnienia - opiera się na opinii biegłego geodety z innego postępowania sądowego gdzie stwierdzono inny przebieg granicy niż to wynika z rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym. Taka opinia nie ma mocy wiążącej i winna być oceniona z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Tymczasem jak wynika z dokumentów na granicę określoną w postępowaniu administracyjnym A. B.. wyraziła zgodę, podpisała protokół rozgraniczeniowy i uczestniczyła w utrwalaniu tejże granicy na gruncie poprzez wkopanie graniczników. Obecnie powoływanie się na błąd w działaniu może być rozpoznawane tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym a nie w postępowaniu administracyjnym. Organ nie przesłuchał geodety wykonującego czynności na gruncie co do zgodnych oświadczeń stron. Art. 33 ust. 2 "prawa rozgraniczeniowego" nie ma zastosowania "skoro taka była wola stron w 1994 r.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. Decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. orzekł o rozgraniczeniu działek określonych w tym akcie. Jako podstawę wydania tej decyzji organ wskazał przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenia granic w terenie na podstawie danych z operatu ewidencji gruntów aktualnie obowiązującego, zgodnego ze stanem prawnym. Wskazaną przez geodetę granicę zaakceptowała obecna przy czynnościach A. B.. W obecnym postępowaniu A. B. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w poprzednim akapicie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło ten wniosek. Organ ten uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka nieważności określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 KPA - decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa polega - zdaniem organu - na naruszeniu przepisów art. 31 ust. 3 i 33 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Pierwszy z tych przepisów przewiduje, że w przypadku sprzeczności danych wynikających ze znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. SKO opierając się na treści opinii wydanej dla potrzeb postępowania przed sądem powszechnym przez biegłego geodetę przyjęło, że w okresie wydawania decyzji o rozgraniczeniu istniały dwie mapy jedna w skali 1 : 2880, a druga w skali 1 : 2000 i miały odmienną treść. Mimo tych sprzeczności nie odebrano oświadczeń, co do przebiegu granic, tym samym decyzja została oparta na "nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym". Drugi z przepisów nakazuje, by wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedziła ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Zdaniem SKO organ błędnie ocenił prawidłowość wykonania przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że podstawę materialnoprawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. stanowił przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten przewiduje wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, Z uzasadnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wynika, że ustalenia granic w terenie dokonano na podstawie danych z operatu ewidencji gruntów aktualnie obowiązującego, zgodnego ze stanem prawnym, a więc w oparciu o zebrane dowody. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż z kserokopii znajdującego się w aktach sprawy protokołu granicznego wynika, że wskazaną przez geodetę granicę zaakceptowała obecna przy czynnościach A. B.. W takiej sytuacji trudno jest przyjąć, że przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Przecież organ wydał decyzję na podstawie zebranych dowodów, a więc nie naruszył dyspozycji przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej ustawą. Zebrany przez organ - w sposób niepełny - materiał dowodowy zdaje się wskazywać, że być może w dniu wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. istniały dowody nieznane temu organowi. Dowodem tym może być mapa odmiennie określająca przebieg granicy pomiędzy objętymi postępowaniem działkami. Okoliczność taka może stanowić jedynie podstawę do rozważań ewentualnej zasadności wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 KPA, a nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W tym miejscu należy również zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób bezkrytyczny przyjęło ustalenia opinii biegłego sądowego wydanej w sprawie I C 78/04 Sądu Rejonowego w Łańcucie. Przecież opinia ta jest sprzeczna z protokołem granicznym wspominanym wyżej, również sporządzonym przez geodetę. Kreując orzeczenie w sprawie należało skonfrontować ze sobą stanowiska obu geodetów i dopiero wtedy można zastanawiać się, argumenty którego z nich zasługują na uwzględnienie. Wadliwe jest stanowisko SKO dotyczące rażącego naruszenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. przepisu art. art. 31 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, bowiem przepis ten nie stanowił podstawy wydania objętej postępowaniem decyzji. Podobnie nie zasługuje na aprobatę stanowisko SKO w kwestii rażącego naruszenia przepisu art. 33 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Po pierwsze jest to przepis o charakterze proceduralnym, a po drugie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, by Kierownik Urzędu Rejonowego przed wydaniem decyzji nie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały jakiejś szczególnej formy prawnej dla tej czynności i trudno jest wprowadzić domniemanie wadliwości działania organu. Do zrealizowanie obowiązku wynikającego z tego przepisu wystarczyło zapoznać się z czynnościami ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę i ocenić ich prawidłowość bez konieczności wydawania w tej materii jakichkolwiek aktów. A. B. nie wykazała, by organ rzeczywiście nie zapoznał się z czynnościami ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę i nie ocenił ich prawidłowości. Wytknięcia również wymaga fakt, że organ rozpoznał sprawę w oparciu o niezupełne akta administracyjne, co w sposób niewątpliwy utrudniło mu ocenę zasadności żądania wniosku. Ponownie rozpoznając sprawę organ zbada zasadność wniosku A. B. przy uwzględnieniu wskazanego wyżej stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.