IV SA/Wa 145/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi H. M. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Burmistrz Miasta M. decyzją dnia (...) czerwca 2000 r. Nr (...), po rozpatrzeniu wniosku H. i R. M., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową i wjazdu na działce w M. przy ul. (...) - róg ul. (...). Decyzją z dnia (...) kwietnia 2003 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu wniosku D. i W. W., odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia (...) czerwca 2000 r. Po rozpoznaniu wniosku D. i W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...) lipca 2003 r. Nr (...) utrzymało w mocy wspomnianą wyżej decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 2886/03, po rozpoznaniu skargi D. i W. W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lipca 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2003 r. Sąd stwierdził, iż organ nadzoru nie dokonał oceny legalności kwestionowanej decyzji w powiązaniu z treścią art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t. j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm./. W ocenie Sądu, skoro organ nadzoru ustalił, że działka nr (...) znajduje się na terenie Bl-MN - istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz terenach budownictwa jednorodzinnego, jednak na terenie Obszaru Jednostki B-zachodnia, dla której plan jako funkcję wiodącą określa budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności /jednorodzinne/ z dopuszczeniem obiektów handlowych i usługowych wbudowanych i na wydzielonych działkach, o ile nie kolidują z funkcją podstawową i wymogami sanitarnymi - winien był ponad wszelką wątpliwość ustalić jaki konkretnie rodzaj inwestycji miał być na tej działce realizowany zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aby zatem możliwe było stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z takimi właśnie ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego konieczne było ustalenie jakie konkretnie usługi miały być na tej działce świadczone. Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowani terenu dla budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową powinien był wykazać, że charakter planowanej działalności usługowej nie pozostawał w konflikcie z mieszkaniową funkcją terenu. Zdaniem Sądu, w postępowaniu nadzorczym ponadto w ogóle nie zbadano zgodności kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowani terenu z dyspozycją art. 42 ust. 1 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podano bowiem jedynie, że działka objęta inwestycją położona jest na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem obiektów handlowych i usług wbudowanych na wydzielonych działkach, nie wskazano zaś w niej na ograniczenia wynikające z faktu, że usługi nie mogą kolidować z wiodącą funkcją terenu, tj. funkcją mieszkaniową. Rozpoznając sprawę po wydaniu wyżej powołanego wyroku Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...) lutego 2005 r. Nr (...) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...) listopada 2004 r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia (...) czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru uznał, iż decyzja Burmistrza Miasta M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W kwestionowanej decyzji nie sprecyzowano bowiem rodzaju inwestycji - art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując jedynie na funkcję usługowo-handlową planowanego obiektu. Takie określenie rodzaju inwestycji nie pozwala zaś na wykazanie, iż charakter planowanej działalności usługowej nie pozostawał w konflikcie z mieszkaniową funkcją terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało nadto, że w kontrolowanej decyzji nie wskazano na ograniczenia wynikające z faktu, że usługi nie mogą kolidować z wiodącą funkcja terenu, tj. funkcja mieszkaniową, co stanowi naruszenie regulacji art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu wniosku H. i R. M., decyzją z dnia (...) września 2006 r. Nr (...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) lutego 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji własnej z dnia (...) listopada 2004 r. Decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku H. i R. M. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy wyżej wspomnianą decyzję własną z dnia (...) września 2006 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż Burmistrz Miasta M. w decyzji z dnia (...) czerwca 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie sprecyzował rodzaju inwestycji, a nadto nie wskazał na ograniczenia wynikające z faktu, że usługi nie mogą kolidować z wiodącą funkcją terenu inwestycji, a mianowicie funkcją mieszkaniową. Zaznaczono nadto, że H. i R. M. - pomimo stosownego pouczenia -nie skorzystali z możliwości zaskarżenia decyzji organu nadzoru z dnia (...) lutego 2005 r. do Sądu Administracyjnego. H. i R. M. zaskarżyli w całości przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) listopada 2004 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie określono rodzaj inwestycji jako budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługowo-handlową. Na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzi zaś, w ocenie skarżących, konieczność ustalania, jakie konkretnie usługi mają być świadczone na danym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga H. i R. M. nie jest zasadna. Nie stwierdzono bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, aby zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślić na wstępie należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 Kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 Kpa /vide wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96, niepublik.; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96, niepublik.; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2319/96, niepublik./. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy /oczywisty/ przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa /confer wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, GAP nr 17 z 1988 r./. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania spór sprowadza się do ustalenia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydając wspomniane wyżej decyzje z dnia (...) lutego 2005 r. oraz z dnia (...) listopada 2004 r. dopuścił się naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sprawa toczy się bowiem już nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzoru /trybie nadzwyczajnym/ i to w 2 lata po wydaniu w trybie zwykłym decyzji ostatecznych, kiedy to zupełnie wyjątkowo można uznać decyzje ostateczne za dotknięte tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania ich za nieważne. Rażące naruszenie prawa uznaje się w zasadzie przy szczególnie zakwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa materialnego, gdyż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Zaznaczyć jedynie należy, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy w szczególności uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 Kpa - w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania /art. 207 § 2 pkt 2 Kpa/, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia /vide uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, GP z 1984 r. nr 5/. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wówczas, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia, wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów /confer wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1986 r., IV SA 716/86, "Seminarium Prawa Budowlanego" z 1987 r. nr 3, s. 62/. Treść decyzji można wówczas określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została wydana. Stosownie do dyspozycji art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t. j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm., zwanej dalej u.z.p./ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu winna określać między innymi rodzaj inwestycji - pkt 1 oraz warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony pkt 2. Zarzut strony skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.p. nie jest trafny. Organ nadzoru, kierując się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r. zasadnie bowiem uznał, iż w decyzji z dnia (...) czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu nie dokonano dokładnego określenia rodzaju planowanej inwestycji na wskazanym terenie. Rodzaj planowanej działalności usługowej na działce o nr (...) może przesądzać o zgodności bądź niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan zagospodarowania dla terenu objętego inwestycją dopuszcza tylko obiekty, które nie kolidują z funkcją mieszkaniową, organ nadzoru odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) lutego 2005 r. i z dnia (...) listopada 2004 r. - wbrew twierdzeniom skarżących - zasadnie przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu powinna zawierać ustalenie, jakie konkretnie usługi miały być świadczone na przedmiotowej działce, by w konsekwencji organ administracji jednoznacznie rozstrzygnął, czy charakter planowanej działalności usługowej nie pozostawał w sprzeczności z mieszkaniową funkcją terenu. W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, jakoby późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę miała potwierdzać zgodność realizowanej inwestycji z uwarunkowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podnieść należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. trafnie uznało, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowani terenu określono jedynie położenie działki planowanej inwestycji na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem obiektów handlowych i usług wbudowanych na wydzielonych działkach. Nie wskazano natomiast w ogóle na ograniczenia wynikające z faktu, że usługi te nie mogą kolidować z funkcją mieszkaniową - jako wiodącą na przedmiotowym terenie. Organ orzekający w sprawie nie mógł nadto uwzględnić, jako przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, okoliczności uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ani faktu oddania do użytku tego obiektu. Podniesione okoliczności, jakkolwiek istotne dla strony skarżącej - choćby z uwagi na prowadzoną przezeń działalnością gospodarczą, to w świetle powyższych rozważań pozostają jednakże bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. Mając na względzie powyższe, na podstawie regulacji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji.