I OSK 1178/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA : Anna Lech Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 615/04 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 615/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego z tytułu opieki nad dzieckiem. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia nr [...] w K. z dnia [...] nr [...] oceniając, że organ I instancji właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i orzekł o odmowie przyznania A. B. zasiłku stałego z tytułu opieki nad dzieckiem G. G.-Z. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) zasiłek przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Aby otrzymać wnioskowany zasiłek osoba musi spełnić wszystkie przesłanki łącznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podkreśliło, że zgodnie z zawartymi w decyzji Kolegium z dnia [...] nr Kol. [...] wskazaniami, organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe celem ustalenia prowadzenia wspólnego bądź oddzielnego gospodarstwa domowego A. B. z jej mężem R. B. Jako źródło utrzymania strona wskazała: dobrowolne alimenty męża na synów M. i T. w kwocie 400 zł, alimenty na syna G. w kwocie 350 zł, przekazywane przez męża zasiłki rodzinne w wysokości 127,5 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 141,7 zł. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego A. B. oświadczyła, że mąż ma przyznany dodatek mieszkaniowy, natomiast płatności mieszkaniowe rozkładane są między nią, a jej mężem. W ankiecie dotyczącej ustalenia wspólnego gospodarstwa domowego strona podała, że nad synem G. w całości opiekę sprawuje ona sama, natomiast nad synami T. i M. sprawują opiekę łącznie z mężem. Mąż A. B. pobiera na syna G. zasiłek rodzinny i zasiłek pielęgnacyjny, które stanowią dochód całej rodziny. Wszystkie wydatki rodziny są pokrywane z dochodu męża i syna G. A. B. i jej mąż zajmują wspólny pokój bez wyodrębnionych miejsc do spania. W ankiecie strona wskazała, że rozkład pożycia małżeńskiego jest trwały i zupełny, ale nie wystąpiła o separację, czy też rozwód. Strona ubiegająca się o zasiłek swoją postawą utrudniała prowadzenie postępowania np. podarła ankietę dotyczącą wspólności bądź odrębności gospodarstwa domowego, R. B. odmówił wypełnienia ankiety, nie wpuszczono pracownika socjalnego do mieszkania. Na uwagę zasługuje fakt, że A. B. rozpoczęła zgłaszanie okoliczności świadczących o odrębności prowadzonych gospodarstw domowych dopiero po pierwszej odmowie przyznania zasiłku stałego. Wcześniej strona informowała jedynie o konflikcie między małżonkami, ale B. gospodarowali wtedy wspólnie. A. B. nie złożyła zaświadczenia o zarobkach męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że A. B. nie spełnia wszystkich przesłanek wynikających z art. 27 ustawy o pomocy społecznej pozwalających na uwzględnienie wniosku o przyznanie zasiłku stałego ponadto zgodnie z art. 43 ust. 5 w sytuacji odmowy złożenia oświadczenia o zarobkach jest to podstawa do odmowy przyznania zasiłku. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 615/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskazując, iż nie narusza ona prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż strona na każdym etapie postępowania miała zapewniony czynny w nim udział zgodnie z art. 10 k.p.a. Ponadto postępowanie wyjaśniające prowadzone było zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów dotyczące prowadzenia przez państwa B. wspólnego gospodarstwa domowego zasługują na uwzględnienie, bowiem dokonana ocena zebranego materiału dowodowego nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Reasumując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy były zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku stałego. W sytuacji, gdy przyznanie zasiłku zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uzależnione było od wysokości dochodów całej rodziny to z uwagi na brak zaświadczenia o dochodach męża skarżącej nie można było wydać decyzji pozytywnej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 615/04 złożyła A. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje zasiłek stały. Przywołano także jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji podjęły wszelkie kroki niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie nieprawidłowych wskazówek prawnych w toku postępowania. Wskazano również naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie nieważności decyzji organu administracyjnego II instancji rozstrzygając w granicach danej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organów i Sądu, że fakt formalnego trwania związku małżeńskiego skarżącej z jej mężem nie oznacza jednoznacznie, w sposób niezależny od innych okoliczności, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe. Mąż nie mieszka ze skarżącą i dziećmi pod jednym adresem, oprócz obowiązku alimentacyjnego nie partycypuje w kosztach utrzymania gospodarstwa. Trudno więc uznać, że w takim stanie faktycznym prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe wraz ze skarżącą. Ani organy, ani Sąd nie uwzględniły, iż mąż skarżącej złożył przed pracownikiem socjalnym ustne oświadczenie o osiąganych przez niego zarobkach – przepisy nie wymagają, aby to oświadczenie miało formę pisemną. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że odwołanie od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 25 listopada 2003 r. zostało rozpoznane przez organ niewłaściwy. Zamiast Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie powinien rozpoznać Wojewoda M., bowiem świadczenia obejmujące zasiłek stały zostały zakwalifikowane jako zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminie. Zatem organem odwoławczym od decyzji organu I instancji powinien być organ administracji rządowej, a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie oceny zasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to zaskarżony wyrok byłby odmienny. W skardze kasacyjnej podniesione zostało naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7 (poprzez przyjęcie, że organy administracji podjęły wszelkie kroki do prawidłowego wyjaśnienia sprawy) i art. 9 (poprzez udzielenie nieprawidłowych wskazówek prawnych toku postępowania), lecz powołanie tych przepisów nie można uznać za prawidłowe określenie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podstawa ta powinna dotyczyć bowiem postępowania sądowego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. W postępowaniu sądowym Sąd stosuje przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uznać należy jedynie, że rozpoznając skargę na decyzję administracyjną Sąd I instancji ustala prawidłowość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, który rozpoznawał i rozstrzygał sprawę. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 p.p.s.a. W oparciu o wspomniany przepis autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd nie stwierdził nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego mimo, iż zachodziły przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem skarżącego organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji prezydenta w przedmiocie z zakresu pomocy społecznej jest organ administracji rządowej tj. wojewoda. Zarzut ten jest bezzasadny. Mimo, iż przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych należy zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do zadań zleconych gminy, to jednak według art. 17 pkt 1 k.p.a. organem uprawnionym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (zmiana do stanu poprzedniego, gdzie odwołania od decyzji w sprawach zadań zleconych gminie rozpoznawał wojewoda, nastąpiła z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 10 pkt 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa - Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Przechodząc do oceny zasadności kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414) jest bezzasadny. Na wstępie należy wspomnieć, że osoba, która ubiega się o przyznanie jej zasiłku stałego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem musi spełnić łącznie cztery przesłanki pozytywne. Przesłanki te określone są następująco: 1) osoba ma być zdolna do pracy i nie pozostawać w zatrudnieniu, 2) dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123 poz. 776 ze zm.), lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, 3) dziecko wymaga stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, 4) dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Beneficjentem wspomnianego świadczenia jest więc osoba sprawująca pieczę nad niepełnosprawnym dzieckiem, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych warunków odnoszących się do sposobu sprawowania opieki oraz osiąganych w rodzinie dochodów. Nie budzi żadnych wątpliwości, że trzy pierwsze przesłanki do uzyskania opisanego wyżej świadczenia zostały spełnione przez A. B. i jej syna. Zastrzeżenia natomiast pojawiają się w odniesieniu do spełnienia ostatniej z przywołanych przesłanek, a mianowicie przesłanki dochodowej. Świadczenie w formie tego zasiłku stałego przysługuje wówczas, gdy rodzina spełnia określone wymogi w zakresie kryterium dochodowego. Wymogi te są korzystniejsze dla rodziny ubiegającej się o tę formę pomocy niż w przypadku innych świadczeń pieniężnych, ponieważ dochodem uprawniającym otrzymanie tego świadczenia jest półtorakrotność dochodu obliczonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić czy o to świadczenie ubiega się osoba samotnie gospodarująca, czy też rodzina w rozumieniu przepisów art. 2 a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Rodzinę stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktem bezspornym jest to, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z R. B. i jest matką trzech synów G., T. i M. Istotą sprawy jest ustalenie, czy organy administracji publicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie uznały, iż skarżąca A. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim mężem R. Skarżąca podnosiła, że jest osobą samotnie gospodarującą, która ma na wyłącznym utrzymaniu niepełnosprawnego syna G., natomiast wspólnie z mężem wychowuje pozostałych dwóch synów T. i M. Skarżąca zarzuciła, że dokonane przez organ ustalenia w tym zakresie noszą znamiona dowolności. W świetle akt sprawy, przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, z których wynika, iż skarżąca mieszka z dziećmi i mężem razem w jednym mieszkaniu, a w mieszkaniu znajduje się jedna kuchnia, jedna lodówka i jedna sypialnia, nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są dowolne. Prawidłowe jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy administracji miały podstawę do uznania, że okoliczności te wskazują na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, zaś twierdzenia skarżącej, iż tak nie jest są bez pokrycia w świetle szczegółowo i skrupulatnie zgromadzonego materiału dowodowego. Dzieci pozostają pod wspólną opieką małżonków, mąż pobiera na syna G. zasiłek pielęgnacyjny i rodzinny. Z dochodów męża i wymienionych zasiłków pokrywane są wydatki rodziny. Mając więc na względzie, że skarżąca nie tylko zamieszkuje, ale również prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoim mężem – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zakwestionowania legalności stanowiska organów administracji publicznej, iż do ustalenia dochodu konieczne są dochody wszystkich członków rodziny oraz że w sytuacji, gdy mąż skarżącej R. B. odmówił wykazania uzyskiwanych przez niego dochodów, organ miał podstawę w art. 43 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej do odmowy przyznania świadczenia. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.