II SA/Gd 81/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 13 listopada 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 5 września 2006r., w sprawie budowy stawów na terenie działki nr [...] w K. gm. S. W toku postępowania organ ustalił, że na terenie w/w działki usytuowany był zbiornik wodny powstały w miejscu nieużytku zastoiska wodnego i że strony postępowania "potwierdzają fakt istnienia zastoiska wodnego, lecz nie o tak dużych rozmiarach". Organ powołał się na oświadczenie A. D., inwestora, który twierdzi, że zbiornik ten został w 2006r. oczyszczony, wybagrowany w celach architektonicznych, gdyż w jego pobliżu zamierza wybudować siedlisko rolne. Inwestor wskazał również, że zbiornik ten nie będzie pełnił funkcji hodowlanej ryb, ani też nie zostanie przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej. PINB stwierdził, że naturalny zbiornik wodny powstały w miejscu nieużytku zastoiska wodnego nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. i tym samym nie podlega jej normom. W ocenie organu wykonanie w/w prac ziemnych nie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W konsekwencji powyższego na podstawie art. 105 § kpa umorzył postępowanie administracyjne, uznając je za bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. K. i Z. O., domagając się ponownego rozpatrzenie sprawy. Wskazali oni, iż decyzja o umorzeniu postępowania pozostaje w sprzeczności z decyzją Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w K., stwierdzającą nielegalne wykopanie stawu o powierzchni 0,3 ha w miejscu niewielkiego torfowiska, bez wymaganych zezwoleń. Odwołujący podkreślili również, iż byli świadkami budowy stawu przez około 3 miesiące tj. od końca maja do września 2006r. po 12-14 godzin dziennie. W ich ocenie PINB rozstrzygając powyższą sprawę wziął pod uwagę tylko stanowisko A. D. Decyzją z dnia 19 grudnia 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego, którym dysponował PINB wynika fakt wybudowania stawu na działce nr [...] w K. Podkreślił, iż dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu faktycznego pozostaje w sprzeczności z następującym fragmentem przywołanego pisma organu administracji samorządowej: "Właściciel terenu w trakcie oględzin twierdził, że przeprowadził bagrowanie istniejącego stawu. Z wypisu z rejestru ewidencji gruntów wynika jednak, iż ewentualne oczko wodne (...) mogło istnieć na terenie oznaczonym jako nieużytek o powierzchni 0,0731 ha, natomiast prace ziemne prowadzone były na powierzchni ok.0,3 ha". W ocenie organu drugiej instancji przedmiotowy obiekt stanowi budowlę ziemną, zaliczaną do obiektów budowlanych jako "budowla" (art.3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane). Jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem w myśl art. 28 ust.1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekt budowlany będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega trybowi art.48 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. D., domagając się jej uchylenia w całości jako naruszającej prawo oraz utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia 13 listopada 2006r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 78 Konstytucji, poprzez ograniczenie jego prawa własności - zasady praworządności (art. 7 kpa) - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) - mijanie się z prawdą przez organ drugiej instancji stwierdzający o sprzeczności decyzji Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w K., która to decyzja nie została jeszcze wydana - uwzględnienie twierdzeń odwołujących się od decyzji organu pierwszej instancji pomimo, iż nie byli oni stroną postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił również, iż w 2006r. prowadził prace związane z usunięciem dzikiego wysypiska śmieci i wybagrował istniejące zastoisko wodne a uzyskany urobek odłożył na terenie własnej działki w celu użycia w pracach zgodnie z techniką agrorolniczą. Skarżący wskazał, iż prace te faktycznie zostały wykonane, jednak nie można zaliczyć ich do "budowli", gdyż miały na celu uporządkowanie i przygotowanie terenu tj. działki nr [...] do budowy siedliska rolnego z budynkiem mieszkalnym i zapleczem gospodarczym. Poinformował także, że w tej sprawie postanowienie o umorzeniu wydała również Prokuratura Rejonowa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu skargi organ administracji wskazał, iż przywołane stanowisko Prokuratury Rejonowej w K., zawarte w postanowieniu z dnia 29 listopada 2006r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie wykopania w sierpniu 2006r. w K. na działce nr [...], będącej własnością A. D. stawu bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę nie jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. W ocenie organu jest ono nietrafne, bowiem dokonano analizy art. 3 Prawa budowlanego w zakresie definicji pojęć "roboty budowlane" i "obiekt budowlany", lecz przeoczony został termin "budowla" tj. każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, między innymi zbiorniki, budowle ziemne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany granicami skargi zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja mimo nie pełnego uzasadnienia jest zgodna z prawem. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że brak jest w niej jakichkolwiek ustaleń faktycznych, wskazania dowodów na podstawie których przyjęto rozstrzygnięcie, gdyż PINB ograniczył się w istocie do przytoczenia twierdzeń stron a mianowicie: inwestor twierdził, że istniał zbiornik, który został wybagrowany podczas gdy z innych dowodów zebranych w sprawie wynika, że na tym terenie nie było żadnego stawu, zbiornika wodnego tylko nieużytek z niewielkim zastoiskiem wodnym. Organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących powyższej sprawy. Stosownie do art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2005, str. 68) Stosownie do art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Ponadto stosownie do art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 kpa, fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji prawidłowych ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów uniemożliwia w istocie ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że PINB nie wywiązał się należycie z opisanych wyżej obowiązków. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie ograniczone zostało w istocie do przytoczenia sprzecznych oświadczeń stron i uczestników postępowania. Tymczasem z materiału dowodowego zebranego w sprawie m.in. oględziny obiektu, dokumentacja fotograficzna, 6 oświadczeń świadków, pismo Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w K. wynika, że na działce nr [...] w K. A. D. wybudował bez pozwolenia na budowę staw. Z wypisu z rejestru ewidencji gruntów wynika, że ewentualne oczko wodne mogło istnieć na terenie oznaczonym jako nieużytek o powierzchni 0,0731 ha, natomiast prace ziemne prowadzone były na powierzchni ok. 0,3 ha. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przedmiotowy obiekt tj. zbiornik stanowi budowlę ziemną zaliczaną do obiektów budowlanych jako "budowla". Jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem w myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 wprowadzających zwolnienia od tego obowiązku. Przepis art. 29 wskazuje obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymienia roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymieniał, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Twierdzenia skarżącego, iż wykonywane przez niego prace nie wymagały pozwolenia na budowę (nie mogą być zaliczone do "budowli"), gdyż miały na celu uporządkowanie i przygotowanie terenu, tj. działki nr [...] do budowy siedliska rolnego są nietrafne. Stosownie bowiem do treści art. 41 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: -wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie -wykonanie niwelacji terenu -zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów - wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Zaś prace przygotowawcze mogą być wykonane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 3 pkt 3, art. 29 i 41 ust. 1,2 i 3.z tej przyczyny, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że wykonane przez inwestora roboty nie wymagały pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji było prawidłowe poprzez uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzji organu pierwszej instancji ale brak było prawidłowego uzasadnienia decyzji uchylającej. Mimo tych błędów zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ I instancji błędnie na podstawie art. 105 § 1 kpa wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wyrażając pogląd, iż stało się ono bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie PINB winien podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy a nie umorzyć postępowanie. Na marginesie wyjaśnić należy, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wtedy kiedy z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych (przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych) nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck Warszawa 2005, str. 485-486). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego i po ustaleniu stanu faktycznego winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Zarządzenie: 1. odnotować w kontrolce uzasadnień 2. doręczyć skarżącemu odpis uzasadnienia z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia kasacji 3. przedłożyć z wpływem lub za 46 dni.