II SA/Wa 154/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów nauki oddala skargę Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] Brygady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającą [...] I. W. zwrotu kosztów nauki pobieranych przez organ organizujący naukę w związku z zakończeniem studiów licencjackich w Wyższej Szkole [...] w L. na kierunku [...] ze specjalnością: [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji dowódca Wojsk Lądowych podniósł, że wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. I. W. wystąpiła o zwrot poniesionych kosztów nauki, w związku z zakończeniem studiów licencjackich w Wyższej [...] w L. na kierunku [...] ze specjalnością: [...]. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Dowódca [...] Brygady [...] odmówił zwrotu wnioskowanych kosztów nauki ponosząc, że Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] wyraził zgodę na rozpoczęcie przez wymienioną nauki w Wyższej Szkole [...] w L. oraz przyznał pomoc w formie zwolnienia od zajęć służbowych w trakcie procesu szkolenia wg. przedłożonego terminarza zajęć i egzaminów przez wszystkie lata studiów, a także przyznał urlop szkoleniowy na lata nauki, na zasadach określonych w przepisach o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Od powyższej decyzji I. W. wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przyznania zwrotu poniesionych kosztów ukończonej nauki w kwocie [...] zł lub uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do jej ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania strona (reprezentowania przez pełnomocnika) wskazała, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy § 1 ust. 1 pkt 1, § 2, § 3 ust. 2, § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 kwietnia 2000 r. w sprawie pomocy udzielanej żołnierzom zawodowym pobierającym naukę poza Siłami Zbrojnymi oraz warunków jej otrzymywania (Dz. U. Nr 38, poz. 427). Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji pominął okoliczność, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] września 2003 r., którą wyrażono zgodę na rozpoczęcie nauki i przyznano I. W. pomoc w formie zwolnienia od zajęć służbowych oraz urlopu szkoleniowego, naruszała w sposób rażący § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Decyzja ta bowiem była niepełna, gdyż nie zawierała obligatoryjnego elementu określenia wysokości kosztów nauki. Z tego też względu, podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania jej zwrotu poniesionych kosztów nauki. Skoro przepisy powołanego rozporządzenia nie wykluczają złożenia przez żołnierza zawodowego wniosku o przyznanie zwrotu kosztów nauki pobieranej poza Siłami Zbrojnymi w trakcie jej pobierania, to decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] września 2003 r. nie miała żadnego znaczenia dla istoty i rozstrzygnięcia sprawy, a organ I instancji winien wniosek strony rozpoznać merytorycznie. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Dowódca Wojsk Lądowych wskazał, że rozpatrzeniu przez Dowódcę [...] Brygady [...] podlegać mógł tylko i wyłącznie wniosek odwołującej się z dnia 3 sierpnia 2006 r., dotyczący stricte zwrotu kosztów nauki. Natomiast poddanie weryfikacji decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] września 2003 r., zdaniem I. W. wybiórczo przyznającej pomoc w związku z podjętą nauką, jest możliwe tylko w trybach nadzwyczajnych. Jednakże o wszczęcie postępowania w jednym z tych trybów strona nie wystąpiła. Przedmiotowa decyzja zatem znajduje się w obrocie prawnym w takim stanie w jakim została wydana. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2006 r. podniósł, że analiza treści zaskarżonej decyzji Dowódcy [...] Brygady [...] wskazywała, iż wydana ona została bez przytoczenia przepisów prawa materialnego, na podstawie których, nastąpiło rozstrzygniecie. Podniósł również, że podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego jak i materialnego wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Zgodnie z ogólnie przyjmowanym w orzecznictwie stanowiskiem, decyzją wydaną bez podstawy prawnej jest decyzja nie mająca podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym. Wprawdzie organ I instancji nie powołał w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego, lecz z treści zaskarżonej decyzji jednak jasno wynikało, że odmowa przez Dowódcę [...] Brygady [...] zwrotu kosztów poniesionych w związku z rozpoczętą w 2003 r. i ukończoną w sierpniu 2006r. przez I. W. nauką, wynikała z obecnie obowiązujących przepisów regulujących kwestię udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem nauki. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził, że z dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) wynika, iż odwołująca się - [...] obecnie spełnia wymagania do wyznaczenia na to samo lub równorzędne stanowisko służbowe. Ukończenie wskazanych powyżej studiów z kolei nie spowodowało uzyskania przez nią kwalifikacji niezbędnych do zajmowania kolejnych stanowisk służbowych. Z tego też względu jej wniosek z dnia 3 sierpnia 2006 r. nie spełniał warunków określonych w art. 52 powołanej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, iż żołnierz zawodowy w związku z pobieraniem nauki może wystąpić do organu uprawnionego do wyznaczenia go na wyższe od zajmowanego stanowisko służbowe o udzielenie pomocy w tym finansowej. Pomoc taka może być natomiast udzielona wyłącznie w przypadku pobierania nauki i gdy jej poziom i kierunek są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Ponadto w chwili złożenia wniosku nie był również spełniony wymóg aktualnego jej pobierania. Organ podkreślił, że pomoc finansowa jest udzielana wyłączne w związku z pobieraniem nauki i nie ma jako taka charakteru rekompensacyjnego, a także nie jest obligatoryjna co oznacza, że nie w każdym przypadku pobierania nauki, nawet gdy zostały spełnione ustawowe przesłanki jej przyznania - pomoc ta musi być udzielona. Tym samym należało zgodzić się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe zgodnie z obowiązującymi przepisami uwzględnienie zawartego we wniosku odwołującej się z dnia 3 sierpnia 2006 r. żądania zwrotu poniesionych kosztów ukończonej nauki, gdy jak w tym przypadku nie zostały spełnione również ustawowe wymogi zbieżności poziomu i kierunku podjętej nauki z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym (art. 52 ust. 4 ustawy). Dlatego też decyzję Dowódcy [...] Brygady [...] z dnia [...] października 2006 r. należało uznać za słuszną, bowiem pomimo braku wyraźnego wskazania przepisów prawnych rozstrzygnięcia, odpowiada ona wymogom tych przepisów. Decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez I. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania lub jej zmiany poprzez przyznanie jej kwoty [...] zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów nauki w ramach studiów licencjackich w Wyższej Szkole [...] w L. wraz z kosztami postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 i § 3 ww. rozporządzenia oraz art. 52 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że na podstawie decyzji z dnia [...] września 2003 r. zainteresowana otrzymała pomoc w formie nieadekwatnej do przewidzianej w obowiązującym w tym czasie rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 kwietnia 2000 r. Z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że organ wydając zezwolenie na pobieranie nauki powinien określić wysokości kosztów odbywania nauki, czego nie uczynił. Brak tego obligatoryjnego elementu decyzji nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanych poniesionych kosztów nauki, bowiem § 5 tego rozporządzenia stanowi, iż zwrot kosztów następuje po zaliczeniu przez żołnierza zawodowego semestru lub roku nauki. W tym stanie rzeczy powoływanie się przez organ II instancji na treść art. 52 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie jest zasadne, bowiem przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany sprawę ponownie rozpoznać, ocenić zasadność żądań i zarzutów odwołania oraz wydać rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt administracyjnych, w związku z zakończeniem studiów licencjackich w Wyższej Szkole [...] w L. na kierunku: [...], I. W. wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. wystąpiła o zwrot poniesionych kosztów nauki, podnosząc, że uprzednio otrzymała pomoc w formie wybiórczej i nieadekwatnej do postanowień obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 kwietnia 2000 r. w sprawie pomocy udzielanej żołnierzom zawodowym pobierającym naukę poza Siłami Zbrojnymi oraz warunków jej otrzymywania (Dz. U. Nr 38, poz. 427). Wobec tak sformułowanego wniosku strony organ I Instancji - Dowódca [...] Brygady [...] zasadnie wszczął postępowanie w przedmiocie zwrotu kosztów nauki, albowiem treści żądania strony wyznacza organowi rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza też stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W tym wypadku organ orzekający w sprawie był obowiązany stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie rozpatrywania wniosku. Na podstawie art. 52 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) żołnierz zawodowy może wystąpić do organu uprawnionego do wyznaczenia żołnierza zawodowego na wyższe od zajmowanego stanowiska służbowego, o udzielenie pomocy w związku z pobieraniem nauki. Przepis ust. 4 ww. artykułu stanowi, że pomoc, o której mowa w ust. 3, może być udzielona wyłącznie w przypadkach, gdy poziom i kierunek nauki są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym do wyznaczenia stanowisku służbowym. Użyte w art. 52 ust. 4 powołanej ustawy stwierdzenie "Pomoc (...) może być udzielona" świadczy o przyznawaniu tej pomocy w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia organowi wojskowemu całkowitej swobody w tym zakresie. Granice uznania administracyjnego w tym wypadku wyznaczają przesłanki określone w art. 52 powołanej ustawy, które należy spełnić łącznie. Szczegółowy tryb pobierania nauki przez żołnierzy zawodowych oraz rodzaj i zakres pomocy, jaka może być im udzielana określony został w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 żołnierzowi zawodowemu pobierającemu naukę może być udzielona pomoc finansowa w formie: 1) zwrotu kosztów nauki pobieranych przez organ organizujący naukę; 2) zwrotu należności z tytułu kosztów podróży służbowej na obszarze kraju w wysokości i na zasadach określonych w przepisach o należnościach przysługujących z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju. Dowódca jednostki wojskowej może zmniejszyć żołnierzowi zawodowemu pobierającemu naukę liczbę służb dyżurnych, wyjazdów służbowych lub ograniczyć zlecanie dodatkowych zadań. W świetle § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia żołnierz zawodowy zainteresowany uzyskaniem pomocy od organu wojskowego na naukę składa wniosek o przyznanie pomocy do organu, o którym mowa w art. 52 ust. 5 powołanej ustawy. We wniosku, o którym mowa w ust. 1, żołnierz zawodowy określa, z jakiej formy pomocy chciałby skorzystać, dołączając informację o formie podjętej nauki oraz zaświadczenie ze szkoły (uczelni) o pobieraniu nauki. Z przedstawionego stanu prawnego wynika jednoznacznie, że o pomoc finansową może się zwrócić do odpowiedniego organu wojskowego żołnierz zawodowy pobierający naukę. Wynika to wprost z art. 52 ust. 3 ww. ustawy, jak i § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Do wniosku o przyznanie pomocy w odpowiedniej formie, zainteresowany żołnierz jest obowiązany dołączyć zaświadczenie ze szkoły (uczelni) o pobieraniu nauki, o czym stanowi § 4 ust. 2 tego rozporządzenia. Skarżąca ubiegając się o przyznanie pomocy w formie zwrotu poniesionych kosztów nauki do wniosku załączyła zaświadczenie Wyższej Szkoły [...] w L. z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzające, iż jest ona absolwentką tej uczelni, w dniu [...] czerwca 2006 r. złożyła egzamin licencjacki i studia ukończyła z ocena bardzo dobrą. Wobec powyższego należy stwierdzić, że na gruncie przepisów obowiązujących w dacie orzekania skarżąca nie była osobą uprawnioną do ubiegania o przyznanie przedmiotowej pomocy. Dodatkowo należy zgodzić się z Dowódcą Wojsk Lądowych, iż pomoc w związku z pobieraniem nauki może być udzielona jedynie w przypadku pobierania nauki, gdy jej poziom i kierunek są zbieżne z wymaganiami kwalifikacyjnymi na zajmowanym lub na planowanym stanowisku - art. 52 ust. 4 powołanej ustawy. Jak wynika z akt personalnych, skarżąca w dniu [...] czerwca 2006 r. uzyskała dyplom ukończenia wyższych studiów zawodowych na kierunku [...] na Wydziale [...] w Wyższej Szkoły [...] w L. Z rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] wynika zaś, że od dnia 1 maja 2005 r. [...] I. W. została wyznaczona na stanowisko [...] w Kompanii [...]. Minimalne wymagania kwalifikacyjne dla zajmowanego przez skarżącą stanowiska - [...] określa przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 lit. f) ww. ustawy, wymagając ukończenia kursu specjalistycznego dla [...]. Takowy kurs skarżąca odbyła w 2001 r. Ponadto w latach 2002 r. - 2003 r. ukończyła trzy specjalistyczne kursy wojskowego [...], zgodnie wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi. Ukończone przez skarżącą studia licencjackie na kierunku [...] nie są zgodne wymaganiami kwalifikacjami zawodowymi o charakterze ściśle medycznym, a więc nie został również spełniony warunek z art. 52 ust. 4 powołanej ustawy. W zaistniałej sytuacji decyzja Dowódcy [...] Brygady [...] z dnia [...] października 2006 r. ma oparcie w prawie. W części dotyczącej rozstrzygnięcia jest prawidłowa. Nie spełnia natomiast wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawiera podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i uzasadnienia prawnego. W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, w sytuacji gdy podstawa prawna istnieje, nie jest taką wadą, która skutkuje uchyleniem decyzji (przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1073/05, publik. LEX nr 193908). Wobec tego organ odwoławczy był uprawniony stwierdzić w wyniku rozpoznania odwołania, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, gdyż uzasadniając należycie własne rozstrzygnięcie dokonał konwalidacji wadliwej w tym zakresie decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 730/85, publik. GAP 1987, nr 5, s. 43, stwierdził, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie". Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących wadliwości decyzji ostatecznej Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r. z uwagi na naruszenie przepisów § 1 ust. 1 pkt 1, § 2, § 3 ust. 2, § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 kwietnia 2000 r. w sprawie pomocy udzielanej żołnierzom zawodowym pobierającym naukę poza Siłami Zbrojnymi oraz warunków jej otrzymywania (Dz. U. Nr 38, poz. 427), należy wskazać, iż mogą one być skutecznie podnoszone w postępowaniu nadzorczym. Prawidłowy pogląd w tej mierze przedstawił Dowódca Wojsk Lądowych w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 19 lutego 2007 r. wystąpiła o zmianę lub stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W związku z tym, kwestionowana przez skarżącą decyzja będzie podlegać kontroli nadzorczej pod względem kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Dowódca Wojsk Lądowych w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie oraz dostatecznie wyczerpująco uzasadnił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.