II SA/Wr 75/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A S.A. we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowego przy ul. O. [...] i budynku garażowo-socjalnego przy ul. R. [...] we W. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł /pięćset złotych/ tytułem kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowego z zapleczem magazynowym przy ul. O. [...] i budynku garażowo-socjalnego przy ul. R. [...] we W., wskazując jako jedną ze stron Zarząd Zasobu Komunalnego we W. Według projektu robót rozbiórkowych, do rozbiórki urządzeń i sieci instalacji elektrycznej można przystąpić dopiero po zapewnieniu obiektom sąsiadującym połączonym instalacyjnie z wyburzanymi budynkami ciągłości zapewnienia przyłączeń instalacyjnych. W projekcie wskazano, że przez teren prac rozbiórkowych przebiegają zewnętrzne instalacje energetyczne zasilające budynek przy R. [...]. Przyłącze energetyczne znajdujące się w budynku garażowo-socjalnym należy odłączyć zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci rozdzielczej A S.A., a budynek przy ul. R. [...] podłączyć do złącza kablowego ZK 1 b przy ul. R. [...]. Skarżący oświadczył o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością z tytułu wieczystego użytkowania, zaś według wypisu z rejestru gruntów właścicielem terenu jest Gmina Miejska W. Według dołączonego pisma Zarządu Zasobu Komunalnego – jednostki budżetowej Gminy W. z dnia [...] najemca budynku przy ul. R. [...] P. A. W. został powiadomiony, że obiekt ten zostanie podłączony za pomocą wewnętrznej linii zasilającej do złącza kablowego ZK-1b budynku przy ul. R. [...], a istniejące przyłącze napowietrzne zostanie zdemontowane. Zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci rozdzielczej, po wykonaniu wewnętrznej linii zasilającej należy zgłosić się do Rejonu Energetycznego w celu likwidacji istniejącego złącza przy ul. R. [...]. Postanowieniem z dnia [...] organ na podstawie art. 33 ust. 4 i art. 35 prawa budowlanego zobowiązał skarżącego do uzupełnienia wniosku przez dołączenie zgody Gminy W. na odłączenie przyłącza lub dowodu wykonania nowego przyłącza do budynku przy ul. R. [...]. W uzupełnieniu wniosku skarżący ponownie dołączył pismo ZZK z dnia [...]. zawierające oświadczenie "o wyrażeniu zgody na likwidację napowietrznego przyłącza energetycznego zasilającego gminny obiekt zlokalizowany na działce nr [...] we W. przy ul. R. [...]", oraz pismo ZZK z dnia [...] podtrzymujące zgodę wyrażoną w piśmie z dnia [...]. Oba dokumenty podpisał zastępca dyrektora ZZK. W aktach znajduje się ponadto pismo ZZK do P. W. z dnia [...] informujące, że dotychczasowe zasilanie budynku zostanie odłączone po wykonaniu nowej linii zasilającej sfinansowanej przez prywatnego inwestora. Decyzją z dnia [...] Prezydent W. odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, albowiem "inwestor złożył uzupełnienie wniosku, jednakże nie przedstawił dokumentu wymienionego w postanowieniu". Decyzją z dnia [...] Wojewoda D. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając ponowne przeanalizowanie, czy dołączone przez skarżącego dokumenty są wystarczające "również pod względem uprawnień zastępcy dyrektora ZZK do występowania w imieniu właściciela – Gminy Miejskiej W.". Postanowieniem z dnia [...] Prezydent W. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa dla zastępcy dyrektora ZZK do występowania w imieniu Gminy oraz projektu przyłącza energetycznego zgodnie z wydanymi warunkami, uzgodnionego z ZUDP i właścicielami działek przez które przebiegać będzie trasa przyłącza, w terminie do dnia [...]. Postanowienie doręczono skarżącemu w dniu [...]. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie odmówił udzielenia pozwolenia, gdyż skarżący nie przedłożył dokumentów wymienionych w postanowieniu. W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że według informacji umieszczonej na oficjalnej stronie internetowej ZZK /www.zzk.pl./ do jego kompetencji należy zarządzanie zasobem komunalnym Gminy W., a jego uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu Gminy podaje statut ZZK, na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta i uchwał innych organów Gminy. Skuteczność wyrażonej zgody pozostaje wewnętrzną sprawą Gminy, podobnie jak kwestia uzgodnień i zgody osób trzecich na przełożenie przyłącza. Wykonanie przyłącza wymaga jedynie zgłoszenia. Budynek przy ul. R. [...] ma nieograniczony dostęp do drogi publicznej i mediów, a faktyczny stan jego zasilania nie powinien prowadzić do ograniczenia uprawnień inwestora. Postanowienie było więc bezzasadne i bezprawne, gdyż art. 35 prawa budowlanego nie dotyczy wniosku o rozbiórkę, art. 33 ust. 4 określa wymogi formalne wniosku /art. 64 § 2 k.p.a./, zaś po wykonaniu pierwszego postanowienia, niedopuszczalne było nałożenie na inwestora kolejnych obowiązków. Nowe postanowienie było także niewykonalne, skoro doręczono je po upływie wyznaczonego terminu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według uzasadnienia, przedłożona dokumentacja nie zawiera planu sytuacyjnego przyłącza energetycznego zaprojektowanego zgodnie z warunkami wydanymi przez Energia Pro, uzgodnionego z Zespołem Uzgodnień Dokumentacji Projektowej i właścicielami działek, przez które będzie przebiegać trasa przyłączy. Inwestor powinien przedłożyć pełnomocnictwo dla zastępcy dyrektora Zarządu Zasobu Komunalnego /art. 30 § 3 k.p.a./. Wobec nieuzupełnienia dokumentów w sposób określony w postanowieniu z [...] należało odmówić udzielenia na rozbiórkę. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Żądanie przedłożenia pełnomocnictwa narusza art. 7, 8, 9 k.p.a., gdyż to Prezydent W. powinien wiedzieć komu i w jakim zakresie udzielił pełnomocnictwa, a jeżeli zastępca dyrektora ZZK nie był umocowany do wyrażenia zgody na rozbiórkę, to organ ten powinien udzielić skarżącemu dokładnej informacji. Zgoda dotyczyć miała likwidacji przyłącza i żądanie dokumentacji dot. jego przełożenia było bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ prowadząc postępowanie w sprawie administracyjnej powinien mieć stale na uwadze jej obiektywny kształt, wyznaczony elementami prawnymi i faktycznymi. W rozpatrywanej sprawie pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków, strony za element istotny uznały kwestię sposobu zapewnienia dostawy energii elektrycznej do budynku sąsiedniego, stanowiącego własność Gminy, zapewnionej aktualnie poprzez przyłącze energetyczne znajdujące się w jednym z budynków przeznaczonych do rozbiórki. Zarówno dla skarżącego jak i organu fakt korzystania przez inny podmiot z przyłącza podlegającego rozbiórce stanowił podstawę wymagania zgody tego podmiotu na rozbiórkę i to budynków, a nie tylko przyłącza. Zgodność stron w odniesieniu do tej kwestii zwalnia Sąd od jej rozważania w szerszym zakresie, skoro należała do stanu faktycznego sprawy dla stron bezspornego i związanego z podlegającymi ich dyspozycjom uprawnieniami cywilnoprawnymi. Z punktu widzenia przedmiotu sprawy administracyjnej, a przez to treści wymaganego rozstrzygnięcia, wymagał natomiast ocen pogląd o dopuszczalności uzależnienia pozwolenia na rozbiórkę od zaspokojenia przez skarżącego potrzeby właściciela sąsiedniego budynku do posiadania zamiennego przyłącza energetycznego. Istotne było ponadto rozważenie, jakie procesowe znaczenie powinny mieć wady prawne zgody właściciela /art. 33 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego/ i w jakiej formie organ powinien zażądać ich poprawienia. Uzasadnione w przeważającej części były zarzuty skargi dotyczące obu wskazanych zagadnień. Kwestia dołączenia dokumentu zgody w ogóle lub w wymaganej formie zapewniającej jej skuteczność prawną, wchodzi w zakres wymagań formalnych wniosku inwestora. Podmiotem zainteresowanym w kwestionowaniu mocy prawnej zgody powinien być uczestniczący w postępowaniu podmiot reprezentujący Gminę. Przy wzięciu pod rozwagę, że organ rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji był jednocześnie mocodawcą dla pełnomocników Gminy jako osoby prawnej, to powinien wiedzieć, czy zastępca dyrektora ZZK jest jej i jego pełnomocnikiem, a jeżeli miał odnośnie tego wątpliwości, to powinien precyzyjnie, z przytoczeniem konkretnej podstawy prawnej i zakresu wymaganego uzupełnienia zgody, sformułować zarządzenie poprawienia dołączonego oświadczenia. Organ nawet nie twierdził, że zastępca dyrektora ZZK, który wyraził zgodę, nie był pełnomocnikiem Gminy upoważnionym do złożenia tego oświadczenia. Miał rację skarżący, że skoro o wyrażenie zgody zwrócił się do Gminy i w odpowiedzi otrzymał oświadczenie podpisane przez zastępcę dyrektora ZZK, to było już kwestią wewnętrzną Gminy dbałość o wyrażenie tego oświadczenia przez osobę uprawnioną. Gmina nie może powoływać się na brak należytego umocowania po stronie osób składających w jej imieniu oświadczenia mające znaczenie prawne, gdy osoby te wchodzą w skład jednostki organizacyjnej rzeczowo właściwej i nie należą do pracowników, których pozycja w strukturze organizacyjnej powinna nasuwać wątpliwości odnośnie jego istnienia. Należy powtórzyć, że rozeznanie co do istnienia pełnomocnictwa powinien mieć organ I instancji i poinformować skarżącego o jego braku, bądź zażądać złożenia oświadczenia od należycie umocowanego przedstawiciela Gminy czy zażądać od skarżącego dostarczenia oświadczenia od konkretnie wskazanego należycie umocowanego przedstawiciela Gminy. Organ rozstrzygając sprawę jak gdyby zapomniał o jej przedmiocie, którym była rozbiórka, zaś kwestią zasadniczą uczynił wykonanie nowego przyłącza, co niewątpliwie nie wchodziło w zakres rozpatrywanej sprawy. O możności podejmowania czynności danego postępowania w odniesieniu do więcej niż jednej sprawy administracyjnej, decyduje prawo materialne. Wspomniano już, że same strony były zgodne co do konieczności łącznego załatwienia sprawy rozbiórki i sprawy wykonania nowego przyłącza, co wcale nie oznaczało istnienia materialnoprawnej podstawy dla możności lub konieczności ich wspólnego rozpoznania /o wspólnym rozstrzyganiu w ogóle nie mogło być mowy/. Można przypomnieć, że o kolejności ich załatwienia zdecydował sam skarżący i przecież w sposób technicznie, logicznie uzasadniony. Najpierw wykona nowe przyłącze. Nie powinno to jednak interesować organu orzekającego wyłącznie o rozbiórce. Do skarżącego należy wybór sposobu legalnego wykonania przyłącza w fazie poprzedzającej wykonanie rozbiórki. Przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę wykonanie to byłoby pozbawione sensu /na temat prawnych sposobów wykonania przyłącza patrz art. 29 a prawa budowlanego wraz z przepisami związkowymi prawa energetycznego, szersze rozważania na ten temat są w ramach nin. sprawy zbędne/. Istnienie potrzeby ochrony interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości organ mógłby co najwyżej rozważać w ramach stosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, gdyby zastrzeżenie ogólne o konieczności wykonania nowego przyłącza przed dokonaniem rozbiórki dotychczasowego mogło znajdować podstawę w tym przepisie, co wcale nie jest pewne. W każdym razie trudno oprzeć się wrażeniu, że przewlekanie załatwienia sprawy i odmowa załatwienia wniosków inwestora nie miało żadnej rzeczywistej podstawy, gdyż organy nie przedstawiły zrozumiałej argumentacji dla wybranego sposobu procedowania i rozstrzygania w nin. sprawie. Organ bowiem, o czym już napisano, powinien najpierw wiedzieć, że w oparciu o konkretną podstawę prawną zgoda zastępcy dyrektora ZZK jest lub może być niewystarczająca i następnie wezwać stronę do uzupełnienia dołączonego dokumentu wskazując w sposób pełny sposób i podstawę prawną dla żądanego uzupełnienia, a następnie mógł odmówić wyrażonej zgodzie skuteczności prawnej przez wyraźne wskazanie, że zastępca dyrektora ZZK zgodnie z konkretną podstawą prawną nie był umocowany do podpisania dokumentu, gdyż podmiotami umocowanymi są inne konkretnie wskazane podmioty, bądź też organ powinien uświadomić sobie, że sam jest przedmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody jako jednocześnie organ właściciel i doprowadzić do uzupełnienia dokumentu we własnym zakresie, bądź też samodzielnie ustalić skuteczność prawną wyrażenia zgody przez zastępcę dyrektora ZZK. Skarżący trafnie wytknął wadliwość lub zbędność wzywania go do dołączenia pełnomocnictwa, o ile mocodawcą byłby wzywający organ, jak też z uwagi na nieprecyzyjne określenie treści obowiązku strony i skutku jego niewykonania. Omówione naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 4 prawa budowlanego były istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i dlatego oraz ponadto zgodnie z art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.