VII SA/Wa 159/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006r. działając na podstawie, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 5, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9 poz. 26 z 17 marca 1980 r. z późn. zm.) stwierdził na żądanie T. R. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2004r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą Gminie [...] na budowę chodnika na działce nr ewid. [...] w [...] wzdłuż drogi powiatowej nr [...][...] – [...] w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego tj. poszerzenie zakresu robót na odcinku wzdłuż działek nr ewid. [...] i [...] w [...], należących do T. R., wg projektu sporządzonego przez K. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. zmieniająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na braku oświadczenia inwestora o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości na cele budowlane, w stosunku do działki będącej własnością T. R. Stanowi to naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Pismami z dnia 19 czerwca 2006r. oraz z dnia 28 lipca 2006r. wezwano projektanta – K. K. do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia, czy przedmiotowy chodnik na wysokości posesji T. R. (działki nr [...] i [...]) został zaprojektowany w całości na działce nr [...] będącej własnością inwestora. W piśmie tym poinformowano, że nie udzielenie oczekiwanych wyjaśnień w wyznaczonym terminie zostanie uznane jako potwierdzenie przypuszczenia, że przedmiotowy chodnik na wysokości posesji T. R. nie został zaprojektowany w całości na działce nr [...] będącej własnością inwestora. Pomimo otrzymania wezwania projektant nie stawił się dlatego Wojewoda [...] uznał, że ww. chodnik nie został zaprojektowany w całości na działce nr [...], do której inwestor posiada tytuł prawny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy [...] wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. znak : [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek strony wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Organ stwierdził, że T. R. nie posiadał tytułu prawnego do w/w nieruchomości, a zatem nie mógł być w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – uznany za stronę postępowania, której służy legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie w trybie nadzorczym decyzji merytorycznej na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania stanowi bowiem rażące naruszenie art. 157 § 2 k.p.a., co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji w trybie odwoławczym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ze względu na wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną w sprawie, postępowanie jest bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. R. wnosząc o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, że nie został uznany za stronę upoważnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. zezwalającej na budowę chodnika na wysokości działek nr ewid. [...] i [...] będących wtedy jego własnością, a od 7 grudnia 2004r. stanowiących własność córki – L. R. Skarżący podniósł także, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje tylko działkę nr ewid. [...]. Zdaniem skarżącego, zarówno Gmina [...] jak i Powiatowy Zarząd Dróg w [...] nie dysponowali na etapie wydawania w/w decyzji i nie dysponują obecnie żadnym dokumentem geodezyjnym potwierdzającym, że chodnik w całości został zaprojektowany w pasie drogowym, czyli na działce nr ewid. [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. W niniejszej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły stąd skargę należało oddalić. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punku widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Rozważając zasadność rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji należy zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek strony wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność (np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot). Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu, podobnie jak w art. 61 § 1 k. p. a. Zanim zostanie więc wszczęte postępowanie administracyjne, na żądanie strony, należy ustalić, kto jest stroną postępowanie administracyjne w danej sprawie. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest strona. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżącego, a zatem w pierwszej kolejności Wojewoda [...] powinien ustalić, czy żądanie pochodzi od podmiotu, któremu służy legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (obowiązującym w dacie wydania decyzji) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar bezpośredniego oddziaływania" jest natomiast kategorią ocenną, przy interpretacji której należy brać pod uwagę charakter inwestycji, jej sposób oddziaływania na otoczenie, ewentualny stopień uciążliwości w zestawieniu z położeniem innych nieruchomości. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2004r. obszar oddziaływania obiektu został ograniczony do działki nr ewid. [...]. Jak wynika z akt sprawy skarżący był do dnia 7 grudnia 2004r. właścicielem działek nr [...] i [...], które obecnie są własnością jego córki – L. R. Wskazać należy, że z wnioskiem o zbadanie czy decyzja z dnia [...] listopada 2004r. wydana została zgodnie z prawem, skarżący zwrócił się do organu w dniu 18 stycznia 2006r., a zatem nie będąc już właścicielem ww. działek wzdłuż których prowadzono budowę chodnika dla pieszych. Jak trafnie wskazał organ, skarżący – T. R., nie posiadając tytułu prawnego do ww. nieruchomości nie mógł być zatem uznany za stronę postępowania, której służy legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. Na marginesie wskazać należy, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 5 czerwca 2006r. jak i Urzędu Gminy w [...] z dnia 28 kwietnia 2006r. wynika, że przedmiotowy chodnik wzdłuż posesji T.a R. został zaprojektowany i wykonany w całości na działce nr [...] nie będącej własnością skarżącego. Słusznie zatem stwierdził organ, że T. R. nie posiadał tytułu prawnego do w/w nieruchomości, a zatem nie mógł być w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – uznany za stronę postępowania, której służy legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie w trybie nadzorczym decyzji merytorycznej na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania stanowi rażące naruszenie art. 157 § 2 k.p.a., co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji w trybie odwoławczym. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wskazał, że ze względu na wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną w sprawie, postępowanie jest bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć. Czynność procesowa podmiotu żądającego wszczęcia postępowania administracyjnego (którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej) skuteczna będzie tylko wtedy, gdy można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku. W niniejszej sprawie skarżący nie mógł wykazać istnienia własnego interesu prawnego, gdyż nie posiadał tytułu prawnego zarówno do nieruchomości nr ewid. [...], co do której ograniczono obszar oddziaływania obiektu jak i do nieruchomości nr [...] i [...], które były własnością jego córki. Odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdzić należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak i istniejącym w tym zakresie orzecznictwem, o charakterze strony nie może decydować jedynie sama wola osoby zainteresowanej, która najczęściej kieruje się w swoim postępowaniu interesem faktycznym. Zasadne ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wobec rażącego naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. należało uchylić decyzję Wojewody [...] i umorzyć postępowanie odwoławcze powodują, że rozpoznana skarga nie podważyła słuszności orzeczenia organu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).