II SA/Łd 971/05

Dnia 15 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie: Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę linii energetycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. akt II SA/Łd 971 / 05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie przepisu art.138 par. l pkt. l ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Starosty Powiatu [...] Nr [...], z dnia [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Zakładowi Energetycznemu S.A. w Ł. pozwolenia na budowę odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 0,4 kV (kategoria obiektu XXVI), na działkach o nr 136/8, 136/7, 136/3, 136/11 i 136/12, w miejscowości G.. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż Starosta Powiatu [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] (znak:) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Zakładowi Energetycznemu S.A. w Ł. pozwolenia na budowę odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 0,4 kV (kategoria obiektu XXVI), na działkach o nr 136/8, 136/7, 136/3, 136/11 i 136/12, w miejscowości G.. Od decyzji tej wniósł odwołanie A. J., przez którego działkę przebiega linia energetyczna, podnosząc, iż nie wyraża zgody na postawienie słupów na swojej działce. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu całości akt sprawy stwierdził, iż w dniu [...] [...] Zakład Energetyczny S.A. w Ł., jako inwestor złożył w Starostwie Powiatu [...] wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę linii napowietrznej NN dla zasilania w energię elektryczną działek o nr 136/8, 136/7, 136/3, 136/11, 136/12 przy ulicy A we wsi G.. Do wniosku inwestor dołączył dokumentację projektową wraz z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy R. Nr XI/95/2003. z dnia 22. lipca 2003 roku oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym oświadczenie zawierające zgodę właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie linii napowietrznej przez ich działki. Jedną z osób, która zgodę taką wyraziła był A. J.. W związku z rozbieżnościami pomiędzy dokumentem zawierającym zgodę A. J. na przeprowadzenie linii energetycznej przez jego działkę, a treścią złożonego odwołania organ odwoławczy wezwał A. J. do wyjaśnienia rozbieżności w kwestii zgody udostępnienie nieruchomości na planowaną inwestycję. W piśmie z dnia 1. sierpnia 2005 roku A. J. wskazał, iż cofa swą zgodę, bowiem nie został poinformowany czego ta zgoda dotyczy, a nadto w czasie gdy wyrażał te zgodę był po spożyciu alkoholu. W ocenie organu odwoławczego zgoda wyrażona przez A. J. w formie pisemnej jest prawnie skuteczna w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a wskazana przyczyna wycofania udzielonej zgody nie może być przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu administracyjnym, a jedynie ewentualnie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Dalej organ wskazał, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym z normami techniczno – budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie uzgodnienia, sprawdzenia i jest wykonany przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia. budowlane "oraz zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i higieny zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego". W ocenie organu powyższe stanowi o "wywiązaniu się przez inwestora z obowiązków wynikających z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.)", koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, wobec spełnienia przez inwestora powyższych wymagań, organ architektoniczno – budowlany nie noże odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 10. września 2005 roku A. J. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wskazując, iż nadal nie wyraża zgody na posadowienie słupów na należącej do niego działce. Skarżący podniósł, iż jego podpis złożony pod oświadczeniem wyrażającym zgodę na przeprowadzenie linii energetycznej przez jego nieruchomość został wymuszony, a nadto skarżący był wówczas "po dużej dawce alkoholu". Skarżący wskazał nadto, iż żądano od niego wycofania skargi skierowanej do sądu, grożąc, iż jeśli tego nie uczyni, to pożałuje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na pozostawienie owych decyzji w obrocie prawnym. Stosownie do uregulowań ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), poza wyjątkami określonymi precyzyjnie w tejże ustawie, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 przywołanej powyżej ustawy). Do wniosku o pozwolenie na budowę, który inicjuje postępowanie inwestor zobowiązany jest dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w przepisie art. 12 ust. 7 tejże ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust.2 przywołanej powyżej ustawy). Powyżej wymienione elementy są składnikami koniecznymi wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Inne elementy mają charakter fakultatywny i zależą od rodzaju terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, albo od rodzaju i zakresu inwestycji. (art. 33 ust. 2 pkt 4 i ust 3 omawianej ustawy). Kontrowersje w niniejszej sprawie budzi kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonując próby przedstawienia sytuacji istniejącej w tym zakresie wskazać wypada, iż skarżący udzielił zgody na przeprowadzenie linii energetycznej, składając oświadczenie w dniu 29. grudnia 2004 roku. Następnie, po otrzymaniu decyzji organu I instancji, skarżący złożył nowe oświadczenie, w którym wycofał swą zgodę wskazując na to, iż został wprowadzony w błąd, a nadto, że wykorzystano jego brak świadomości przy uzyskiwaniu zgody. Organ odwoławczy znając treść nowego oświadczenia skarżącego przeszedł nad nim do porządku dziennego uznając, iż związany jest pierwotnym jego oświadczeniem, bowiem, jak stwierdził, skutków wywołanych przez pierwotne oświadczenie nie jest stanie obalić. Organ wskazał nadto, iż jedyną drogą w tym zakresie jest postępowanie przed sądem cywilnym. Oceniając stanowisko zajęte przez organ odwoławczy w niniejszej kwestii wskazać wypada, iż w żadnym razie nie koresponduje ono z treścią przepisu art. 88 par 1 Kodeksu cywilnego wskazującą, iż uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Mając na uwadze, iż skarżący powoływał się w swym oświadczeniu uchylającym się od skutków prawnych wyrażenia zgody właśnie na wadę oświadczenia woli w postaci błędu, to kierowanie przez organ strony skarżącej na drogę postępowania przed sądem powszechnym nie odpowiada prawu. Nie przeceniając poruszonego powyżej zagadnienia prawnego dla oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż z pola widzenia organów umknęła kwestia zakresu zgody, jakiej skarżący udzielił w oświadczeniu z dnia 29 grudnia 2004 roku. Analizując treść powyższego oświadczenia nie sposób ustalić komu skarżący udzielił swej zgody i jaki jest zakres udzielonej zgody. W szczególności istnieją uzasadnione wątpliwości nie tylko co do rodzaju linii energetycznej, na którą zgodził się skarżący, ale również co do jej przebieg przez należącą do skarżącego działkę. Ponadto, co jest najistotniejsze, z treści oświadczenia nie można nawet wyprowadzić wniosku, iż skarżący udzielił zgody na przeprowadzenie inwestycji przez teren należącej do niego działki. Powyższa konstatacja musi prowadzić do wniosku, iż organ dysponując oświadczeniem skarżącego, wobec którego istnieją bardzo poważne wątpliwości nie tylko zaniechał jego analizy pod katem jego podmiotowego i przedmiotowego zakresu ale nadto doszedł do - nie odpowiadającego prawu - wniosku, iż nie jest możliwe uchylenie się przez skarżącego od skutków złożonego uprzednio oświadczenia woli. Wszystko to prowadzi do wniosku, iż nie tylko na etapie postępowania przed organem odwoławczym nie istniała zgoda skarżącego na przeprowadzenie przez jego nieruchomość linii energetycznej, w następstwie uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli, ale w rzeczywistości inwestor nigdy nie dysponował całym terenem, na którym miały być prowadzone prace przy budowie energetycznej linii napowietrznej, bowiem skarżący zgody takiej nigdy nie udzielił. W ocenie sądu udzielona przez skarżącego zgoda była na tyle enigmatyczna, tak z przedmiotowego, jak i podmiotowego punktu widzenia, iż rolą organu odwoławczego, który powziął wiadomość o jej wycofaniu, było chociażby ocenienie jej zakresu z punktu widzenia przesłanki dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Ocena ta natomiast musiałaby prowadzić do wniosku, iż złożonego przez skarżącego oświadczenia nie można traktować jako zgody na przeprowadzenie przez konkretnego inwestora prac budowlanych przy określonej inwestycji na terenie należącym do skarżącego. Tym samym wskazać należy, iż nie jest spełniona jedna z koniecznych przesłanek uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę. Mając natomiast na uwadze, iż równie niejasne i lakoniczne są zgody udzielone przez sąsiadów skarżącego na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji przez teren ich nieruchomości, to wskazać należy, iż nie odpowiada zgromadzonemu przez organy materiałowi dowodowemu oświadczenie inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, przez które miałaby przechodzić planowana inwestycja. Ponadto wskazać należy, iż błędne jest stanowisko organu, który uznał, iż wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez inwestora spełnia konieczne warunki wymagane przez prawo, a tym samym inwestor wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisu "art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.)". Mając na uwadze ogólną zasadę postępowania administracyjnego mówiąca, iż organy administracji winny ferować decyzje na podstawie stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień rozstrzygania, to wskazać wypada, iż treść przepisu art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, znajdująca się we wskazanym przez organ urzędowym publikatorze nie odpowiada treści tegoż przepisu, która aktualna jest na dzień ferowania decyzji przez organ odwoławczy. (vide: ustawa z dnia 7. lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Jeżeli zatem organ stwierdził spełnienie przez inwestora przesłanek ustawowych pozwolenia na budowę, w ich brzmieniu nieaktualnym w dniu wydawania decyzji, to stanowi to istotne naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane i musi skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych prawnie decyzji. Wniosek taki jest nieunikniony jeśli zważy się, iż organ nie przeprowadził szczegółowej analizy, z której wynikałoby w jaki sposób organ doszedł do przekonania, iż spełnione są poszczególne przesłanki ustawowe. Na uwagę zasługują jeszcze dwie kwestie. Organ powołując się na zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyciągnął ów wniosek jedynie na podstawie wypisu z miejscowego planu nie dysponując wyrysem z tegoż planu. Natomiast część graficzna planu jest nieodzownym elementem procesu ustalania czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy w swych ustaleniach na temat zgodności z prawem wniosku o pozwolenie na budowę pominęły zupełnie aspekt praw osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane). Skupienie się na kwestii zgody skarżącego na przeprowadzenie inwestycji przez teren jego nieruchomości w żadnym razie nie zwalniało organów od rozważenia czy projektowana i planowana inwestycja nie narusza jego uprawnień jako osoby trzeciej. Rozważenie tej kwestii wydaje się natomiast fundamentalne w sytuacji lokalizowania inwestycji na nieruchomościach osób trzecich. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.).