VI SA/Wa 127/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Dyrektor ds. Ekonomiczno-Finansowych Zarządu Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta W. zezwolił C. Sp. z o.o. w W., skarżącej w niniejszej sprawie, na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w rej. ul. R. o powierzchni 4 m2 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym wg załącznika na okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] lipca 2006 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. W piśmie z dnia [...] maja 2006 r. C. Sp. z o.o. wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie powyższego odcinka pasa drogowego na kolejny okres od [...] lipca 2006 r. do [...] grudnia 2007 r., pod wolnostojący nośnik reklamowy o powierzchni 18 m2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Dyrektor ds. Ekonomiczno-Finansowych ZDM z upoważnienia Prezydenta W. zezwolił na zajęcie ww. pasa drogowego na okres od [...] lipca 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. C. Sp. z o.o. złożyła w dniu [...] lipca 2006 r. wniosek na podstawie art. 111 k.p.a. o uzupełnienie powyższej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia przez wydanie zezwolenia na zajęcie wskazanego odcinka pasa drogowego na okres od [...] lipca 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. zgodnie z wnioskiem z [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. zawiera jedynie częściowe rozstrzygnięcie wniosku, gdyż określa okres zajęcia pasa drogowego od [...] lipca 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. podczas, gdy spółka wnosiła o wydanie zezwolenia na okres od [...] lipca 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. Nadto spółka zwróciła uwagę na to, że w sprawie została wydana pozytywna opinia komunikacyjna na okres do [...] grudnia 2007 r., a nośnik reklamowy został zainstalowany i funkcjonuje w przedmiotowej lokalizacji od wielu lat, a taki stan rzeczy uzasadnia uwzględnienie w całości wniosku z dnia [...] maja 2006 r. i zastosowanie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Dyrektor ds. Ekonomiczno-Finansowych ZDM działając z upoważnienia Prezydenta W. wydał w dniu [...] września 2006 r. decyzję nr [...] mocą której na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), art. 104 k.p.a. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. przez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. ul. R. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego artykułu, w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, a w niniejszej sprawie nie dopatrzono się takiego szczególnego uzasadnienia, które nakazywałoby wydać zezwolenie z dnia [...] czerwca 2006 r. na okres od [...] lipca 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. Podniesiono przy tym, że nośnik reklamowy zlokalizowany w pasie drogi Al. [...] w rej. ul. R. znajduje się na terenie objętym reklamą, bo lipy rosnące wzdłuż Alei [...] stanowią pomnik przyrody. Organ stwierdził również, iż w celu wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego w powyższej lokalizacji C. Sp. z o.o. posiada uprawnienie do wystąpienia z odrębnym wnioskiem obejmującym okres po 12 stycznia 2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji C. Sp. z o.o. zarzuciła rażące naruszenie art. 111 k.p.a. W jej ocenie zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Uzupełnienie decyzji następuje w formie decyzji, a odmowa uzupełnienia w formie postanowienia, a nie jak przyjął organ, decyzji. W sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia spółka podniosła, iż organ nieuwzględniając w całości wniosku z dnia [...] maja 2006 r. o wydanie zezwolenia na okres do [...] grudnia 2007 r. naruszył art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. [...] wydaną na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r., Nr 79, poz. 856) w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja podjęta na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy nie narusza prawa. Żaden przepis k.p.a. nie rozstrzyga bowiem formy orzeczenia o odmowie uzupełnienia decyzji, a poglądy doktryny i orzecznictwa są w tej kwestii rozbieżne. Zdaniem organu nie doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a art. 38 cyt. ustawy został błędnie przez stronę przywołany. W skardze na tę decyzję C. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2006 r. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 111 k.p.a. oraz naruszenie art. 19 k.p.a., art. 6-8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 38 i art. 39 ustawy o drogach publicznych podtrzymując przedstawione w uzasadnieniu odwołania stanowisko w kwestii wadliwości decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] września 2006 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2006 r. jest w swej treści jednoznaczny. Strona odwołując się do art. 111 k.p.a. wniosła na jego podstawie o uzupełnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. w zakresie rozstrzygnięcia przez wydanie zezwolenia na zajęcie wskazanego odcinka drogowego na okres od [...] lipca 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. tj. zgodnie z jej żądaniem. Wprawdzie w petitum wniosku wskazano cały wnioskowany okres, podczas gdy decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. w części rozstrzygnięto o tym żądaniu, bo udzielono zezwolenia na okres od [...] lipca 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. jednakże z uzasadnienia wniosku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż istotą wniosku o uzupełnienie ww. decyzji było żądanie jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia dot. pozostałego okresu wskazanego we wniosku o wydanie zezwolenia. Tak zresztą odczytał ten wniosek organ, tyle, że jego rozpoznanie nastąpiło z naruszeniem art. 111 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem skarżąca na podstawie art. 111 k.p.a. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. to obowiązkiem organu było rozważenie, czy zachodzą przesłanki do jej uzupełnienia w powyższym trybie. W takim zakresie organ wniosku, w sposób zgodny z rygorami procedury administracyjnej nie rozpoznał. Chociaż bowiem odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., które to rozstrzygnięcie wskazuje na to, iż uznał, że nie ma podstaw do uzupełnienia decyzji to w istocie w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji, swego stanowiska w ogóle nie przedstawił. Wdał się bowiem tylko w ocenę zasadności merytorycznej żądania strony o wydanie zezwolenia na okres od [...] lipca 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. Uzasadnienie decyzji nie jest zatem spójne z rozstrzygnięciem i w żadnym zakresie nie może być uznane za źródło informacji co do toku rozumowania organu i jego stanowiska w przedmiocie oceny wniosku o uzupełnienie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezkrytycznie podzieliło stanowisko organu I instancji podkreślając, iż podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje na niezrozumienie, także przez organ II instancji, istoty ustanowionej w art. 111 k.p.a. instytucji uzupełnienia decyzji i celów jakim ma ona służyć i trybu, w którym wniosek o uzupełnienie decyzji winien być rozpoznany. Wyjaśnić zatem należy, iż organ może odmówić uzupełnienia decyzji wówczas, gdy brak jest ku temu przesłanek. Stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. decyzja powinna załatwiać sprawę co do istoty w całości lub w części (bądź w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji). Decyzja wymaga zatem uzupełnienia wówczas, gdy jest niekompletna tj. zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem niepełnym. Podstawą oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji będzie w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony jej żądanie. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego zostało, co w sprawie bezsporne, wszczęte na żądanie strony. Skoro zatem skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. kończącej to postępowanie to obowiązkiem organu było rozważenie, czy tą decyzją rozstrzygnięto o całości żądania, a stanowisko organu w tym względzie winno znaleźć swój pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie obu decyzji tych wymogów nie spełnia i skutkuje wadliwością ich w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jeżeli decyzja rozstrzyga o całości żądania bądź wydano decyzję częściową (taki charakter ma tylko decyzja, w której w sposób wyraźny podano, iż jest to decyzja częściowa) to taki stan rzeczy uzasadnia odmowę uzupełnienia decyzji. W sprawie należy mieć jednak na uwadze, iż strona wnosiła o wydanie zezwolenia na okres od [...] lipca 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. organ zaś rozstrzygnął tylko o części żądania nie rozstrzygając o żądaniu za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. Ta okoliczność, w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest decyzją częściową stanowi o tym, iż rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji jest rozstrzygnięciem niepełnym wymagającym na wniosek strony uzupełnienia. Twierdzenie organu I instancji, iż strona może wystąpić z odrębnym wnioskiem za okres po [...] stycznia 2007 r. nie może stanowić podstawy do odmowy uzupełnienia decyzji. Prawem strony jest żądanie rozstrzygnięcia sprawy w całości, a obowiązkiem organu jest stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. wydanie decyzji w tym zakresie i ewentualne jej uzupełnienie, jeżeli zachodzą ku temu ww. przesłanki. Organ uznając, iż wniosek o uzupełnienie decyzji jest uzasadniony uzupełnia decyzję orzekając co do istoty o nierozstrzygniętej części żądania. Jeżeli organ uzna, iż obowiązujące prawo stanowi o bezzasadności tej części żądania, to uzupełni decyzję w ten sposób, że odmówi wydania zezwolenia na okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. Jeżeli natomiast spełnione zostaną przesłanki do uwzględnienia żądania w tej części to rzeczą organu będzie uzupełnienie decyzji w ten sposób, że wydane zostanie stosowne zezwolenie na powyższy okres. Obowiązkiem organu jest zatem ponowne rozpoznanie wniosku o uzupełnienie decyzji zgodnie ze wskazanymi regułami procedury administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.