II SA/Sz 1241/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007r. sprawy ze skargi W. F. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby o d d a l a skargę W. F. - [...] Komendanta Komisariatu Policji w [...] w dniu [...]. złożył do Komendanta Policji w [...] pisemny raport o zwolnieniu ze służby z dniem [...]. w związku z nabytymi prawami emerytalnymi. Komendant Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] . Nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 oraz art.111 z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( tekst jedn. z 2002r. Dz. U. Nr 7, poz 58 ze zm.) oraz § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 86 poz. 789 z późno zm.) i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania (Dz. U. Nr 100 poz. 913) orzekł o zwolnieniu [...] W. F. , będącego policjantem w służbie [...], ze służby w [...] z dniem [...]roku. W rozkazie tym organ wskazał, że W. F. pełnił funkcję [...]Komisariatu Policji w [...] , będąc w [...] grupie zaszeregowania z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, tj. [...] zł i dodatkiem [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, oraz stwierdził uprawnienia do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust 1 i art. 117 ust. 1 ustawy o Policji i do nagrody rocznej za [...] rok w wysokości [...] jednomiesięcznego uposażenia. Jednocześnie Komendant Policji w [...] przyznał W.F. nagrodę jubileuszową za [...] lat pracy. Na podstawie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji. W.F. złożył do Komendanta Policji w [...] odwołanie od wskazanego wyżej rozkazu personalnego Komendanta Policji w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu odwołania W. F. podniósł, że w dniu [...]. skierował do Komendanta Policji w [...] raport o zwolnienie z dniem [...]r. ze służby w Policji w związku z nabytymi uprawnieniami emerytalnymi. Raport ten napisał pod presją Komendanta Policji w [...], który kilkakrotnie wydał takie polecenie i zażądał sporządzenia raportu. Wskazał też, że w dniu [...]. podczas pełnienia służby uległ wypadkowi i od tego też dnia przebywał na zwolnieniu lekarskim. Dlatego w dniu [...]. skierował do Komendanta Policji w [...] raport informujący o fakcie rozpoczęcia leczenia i oświadczył, że wycofuje swój raport z dnia [...]. dotyczący zwolnienia ze służby w Policji. Komendant Policji w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania W. F. , rozkazem personalnym z dnia [...]., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Policji w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w dniu [...] . [...]. W.F. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...]r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Raport wpłynął do Komendy Policji w [...] w dniu [...]. i został przedłożony Komendantowi Policji. Komendant umieścił na raporcie adnotację "zwolnić z dniem [...]." i przekazał pracownikowi kadrowemu celem przygotowania rozkazu o zwolnieniu ze służby. W dniu [...]. [...]. W. F. poinformował pisemnie Komendanta Policji w [...]o fakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim, związanym z wypadkiem jakiemu uległ w związku z pełnieniem służby. Jednocześnie funkcjonariusz zwrócił się o wycofanie raportu o zwolnienie ze służby. Prośba W.F. została rozpatrzona odmownie, o czym poinformowano stronę pismem z dnia [...]. Rozkazem personalnym z dnia [...]. Nr [...] Komendant Policji w [...] zgodnie z żądaniem policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji zwolnił funkcjonariusza ze służby. Oceniając treść odwołania organ orzekający uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony rozkaz personalny został wydany zgodnie z obowiązującym prawem. Odnosząc się do twierdzeń dotyczących złożenia, a następnie cofnięcia raportu organ stwierdził, że strona nie powoływała się na jakiekolwiek wady oświadczenia woli, w tym na presję, czy groźby ze strony przełożonego. Powołując się na treść art. 87 Kodeksu cywilnego organ II instancji wyjaśnił, że podstawę do uznania oświadczenia woli za nieskuteczne stanowi groźba bezprawna, czyli stan, w którym zainteresowany mógł się obawiać, że jemu samemu lub innej osobie grozi poważne niebezpieczeństwo osobiste lub majątkowe. W ocenie organu zgromadzona w sprawie dokumentacja nie daje podstaw do uznania za w pełni wiarygodne twierdzeń [...]. W. F. na temat presji ze strony przełożonego. O właściwych relacjach z Komendantem w [...] najwymowniej świadczyć ma fakt, iż z dniem [...]. na wniosek Komendanta W. F. został awansowany na stopień [...] Policji. Ponadto z dniem [...]. Komendant Policji w [...] podwyższył przysługujący W. F. dodatek funkcyjny (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...].). Odnosząc się do zmiany przez skarżącego oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku służbowego, organ przytoczył art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeśli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W ocenie organu odwoławczego, warunek ten nie został spełniony, w związku tym argumentacja [...]. W. F. nie zasługuje na uwzględnienie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, w którym zarówno w izbie cywilnej jak i administracyjnej, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych nie pojawiło się odmienne stanowisko, w kwestii odwołania oświadczenia woli, a które stałoby w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zaprzestanie świadczenia służby na skutek choroby nie stanowi przeszkody do zwolnienia policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4, gdy funkcjonariusz zgłosi na piśmie zamiar wystąpienia ze służby z uwagi na nabycie uprawnień emerytalnych. Tym samym organ nie uznał zarzutu odwołującego odnośnie braku podstaw do rozwiązania stosunku służbowego w związku z uzyskaniem zwolnienia lekarskiego. Analizując akta postępowania powypadkowego organ odwoławczy stwierdził, że wypadek, który zdarzył się w dniu [...]. nie ma związku ze zwolnieniem strony. ze służby w Policji. Ponadto wskazał, że rozwiązanie stosunku służbowego nie ma wpływu na ewentualne uprawnienia odszkodowawcze, emerytalne bądź rentowe, zatem podejmując decyzję o zwolnieniu ze służby zgodnie z wcześniej złożonym oświadczeniem, nie naruszono słusznego interesu strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W.F. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...]., Nr [...] i przywrócenie do pracy. Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na zwolnieniu ze służby w związku z przejściem na emeryturę pomimo, że skutecznie cofnął raport. W. F. wskazał, że zwolnienie ze służby nastąpiło w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego. Ponadto podkreślił, że raport o zwolnienie złożył pod wpływem presji i gróźb ze strony przełożonych. Skarżący dalej wyjaśnił, iż w połowie [...] roku w Komisariacie, w którym pracował doszło do przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy Policji, polegającym na nieuzasadnionym zwrocie zatrzymanego wcześniej prawa jazdy, a z którym to naruszeniem skarżący nie miał nic wspólnego. Odnośnie tego zdarzenia prowadzone było postępowanie dyscyplinarne, w którego trakcie próbowano zdaniem W. F. obarczyć jego osobę odpowiedzialnością za opisane wyżej nieprawidłowości, jednak w konsekwencji ukarano inne osoby. Do chwili obecnej w sprawie tej prowadzone jest postępowanie karne w Prokuraturze Rejonowej w [...], dotychczas niezakończone decyzją merytoryczną. Skarżący uważa, że w związku z tym, iż nie chciał wziąć na siebie winy za opisaną wyżej sytuację Komendant Policji w [...] zaczął wywierać na nim presję, grożąc że będzie miał poważne kłopoty w przypadku gdy nie przejdzie na emeryturę. Obawiając się realizacji gróźb skarżący postanowił w dniu [... roku złożyć raport - wniosek o zwolnienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę. Jednakże po przemyśleniu okoliczności złożenia tego wniosku oraz uzyskaniu porady prawnej, a także w związku z wypadkiem jakiemu uległ, wycofał pisemny raport o zwolnienie ze służby. W. F. uznał, że wycofanie raportu nastąpiło zgodnie z przepisami, a mimo to cofnięcie raportu zostało rozpatrzone negatywnie i w konsekwencji w dniu [...] roku Komendant Policji w [...] wydał rozkaz o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby z dniem [...] roku. Skarżący podkreślił, iż samo złożenie przez niego wniosku o zwolnienie ze służby w związku z planowanym przejściem na emeryturę nastąpiło pod wpływem gróźb i presji, co zgodnie z art. 87 kodeksu cywilnego powinno skutkować jego nieważnością, a pismem o wycofaniu raportu wyraził on wolę uchylenia się od skutków prawnych wcześniejszego oświadczenia woli. Z drugiej strony uzyskanie uprawnień do emerytury nie jest w ocenie skarżącego jednoznaczne ze zwolnieniem ze służby i w świetle obowiązujących przepisów prawnych istnieje możliwość skutecznego wycofania wniosku o przejście na emeryturę, a w tej kategorii należy traktować złożony przez niego raport z dnia [...]. Nadto W. F. wskazał na art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedno z 2004r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), z którego wynika, że postępowanie w sprawach świadczeń emerytalnych wszczyna się na podstawie wniosku zainteresowanego, natomiast ust. 2 tegoż artykułu stanowi, iż wniosek o emeryturę może być wycofany, jednakże nie później niż do dnia uprawomocnienia się decyzji. Zdaniem skarżącego warunki powyższe zostały przez niego zachowane. Identyczne uregulowanie prawne zawarte zostało w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 roku w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), w § 19, który stanowi, iż wniosek może być wycofany, nie później niż do uprawomocnienia się decyzji, a wycofanie wniosku jest skuteczne jeśli nastąpiło na piśmie. Za naruszenie prawa skarżący uznał, również to, że zwolnienie ze służby nastąpiło w czasie, kiedy przebywał na zwolnieniach lekarskich, nie będąc jeszcze emerytem. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji obliguje właściwy organ do zwolnienia policjanta ze służby w przypadku zgłoszenia przez niego pisemnego wystąpienia ze służby. Za nietrafne organ odwoławczy uznał powoływanie się przez skarżącego na regulacje rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239,poz. 2404). Przepisy powyższe regulują całkowicie odmienną materię, tj. postępowanie w sprawie przyznania emerytury policyjnej. Raport skarżącego nie dotyczył zaś przyznania mu emerytury, lecz zwolnienia ze służby w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późno zm.) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności organów administracyjnych, a uchylenie tych rozstrzygnięć przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Powołane powyżej przepisy oznaczają, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne polega na ustaleniu, czy podejmowane przez organy administracji publicznej rozstrzygnięcia zostały wydane zgodnie i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Powyższa regulacja nie oznacza, że do kompetencji sądów administracyjnych należy zastępowanie organów administracji publicznej w kwestii rozpatrzenia merytorycznie, konkretnej sprawy przyznania zainteresowanym stosownych praw, czy też nałożenia na nich obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dlatego wniosek skarżącego o przywrócenie do służby w Policji nie mógł zostać uwzględniony skoro nie należy do kognicji Sądu. Odnośnie kontroli wydanego w niniejszej sprawie rozkazu personalnego Sąd nie znalazł podstaw do jego uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności. Materialną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 41 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. z 2002r. Dz.U. Nr 7 poz. 58 z późn.zm.), który stanowi, że Policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienie ze służby. Z przepisu tego wynika, jaka powinna być forma wystąpienia policjanta o zwolnienie ze służby tj. "pisemne zgłoszenie" oraz w jakim terminie od tego zgłoszenia organ powinien zwolnić policjanta ze służby. W sprawie bezsporne jest, że na podstawie pisemnego żądania (raportu ) z dnia [...[r. nastąpiło zwolnienie W. F. ze służby i wniosek ten znajduje swoje oparcie w art. 41 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o Policji. Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy żądanie zwolnienia ze służby można uznać za skuteczne skoro skarżący raportem z dnia [...]. cofnął uprzedni raport o zwolnienie. Podnieść należy, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują kwestii cofnięcia przez policjanta pisemnego zgłoszenia o zwolnienie ze służby i w takim przypadku zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego. Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że dla oceny skuteczności złożenia i cofnięcia oświadczenia woli zastosowanie będzie miał art. 61 § 1 kodeksu cywilnego zgodnie, z którym oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001r., sygn. akt II SA 593/01, opublikowano Lex nr 77683 oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca1999r., sygn. akt II SA 712/99, opublikowano Lex nr 47393). Niesporne jest w sprawie, że oświadczenie o żądaniu zwolnienia ze służby w Policji skarżący złożył w dniu [...]., które dotarło do Komendanta Policji w [...] w dniu [...]. Odwołanie powyższego oświadczenia nastąpiło na piśmie w dniu [...]r., a zatem kilkanaście dni później niż oświadczenie woli o zwolnieniu ze służby, co oznacza że cofnięcie to nie zostało złożone przez skarżącego skutecznie. W tych okolicznościach należało rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia się przez skarżącego od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, na które skarżący powoływał się w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze do Sądu (złożenie oświadczenia pod wpływem groźby lub pod przymusem). Przypadki uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli związanych z jego wadliwością przewiduje art. 82-88 Kodeksu cywilnego. W świetle tych przepisów dopuszczalne jest uznanie za nieważne oświadczenie woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome podejmowanie decyzji i wyrażenie woli. Dotyczy to w szczególności choroby psychicznej, chociażby przemijającego zaburzenia czynności psychicznych. Można również uchylić się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, groźby bezprawnej lub dla pozoru (por. wyrok NSA O/Z w Szczecinie z dnia 28 listopada 2002r., sygn. akt SA/Sz 550/02 niepublikowany). W ocenie Sądu skarżący nie przedstawił okoliczności, które wyczerpywałyby przesłanki wynikające z powołanych wyżej przepisów. W szczególności nie można uznać za wystarczające twierdzenia funkcjonariusza, że został zmuszony do złożenia raportu o zwolnieniu ze służby pod wpływem groźby. Z zebranych w sprawie dokumentów w żaden sposób nie wynika okoliczność, iż W. F. działał pod wpływem groźby lub pod przymusem. Z akt sprawy wynika natomiast, że żądanie zwolnienia ze służby związane jest z osiągnięciem przez skarżącego wieku emerytalnego. Również z treści pisma z dnia [...]. stanowiącego cofnięcie oświadczenia o zwolnieniu ze służby nie wynika, że powodem zmiany podjętej przez skarżącego decyzji są bezprawne działania Komendanta Policji w [...]. Z treści tego pisma nie wynika, że strona cofa swoje oświadczenie, ponieważ złożyła je pod wpływem groźby, czy też przymusu lecz wiąże się z rozpoczęciem przez skarżącego leczenia po wypadku jakiemu uległ w trakcie pełnienia służby. Z akt sprawy nie wynika także, że w sprawie stosowania wobec funkcjonariusza groźby karalnej lub przymusu przez przełożonego toczyło się jakiekolwiek postępowanie. Także choroba W.F. (związana z urazem kręgosłupa) nie powoduj zaburzenia czynności psychicznych ani świadomości, które miałoby wpływ na skuteczność złożonego oświadczenia. Sąd niedopatrzył się również, aby skarżący w jakimkolwiek momencie działał pod wpływem błędu, co do okoliczności faktycznych lub prawnych dotyczących przedmiotowej sprawy. Nietrafne jest stanowisko skarżącego o braku podstaw do rozwiązania stosunku służbowego w czasie korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Zgodnie bowiem z art. 43 ust.1 ustawy o Policji, zaprzestanie świadczenia służby na skutek choroby nie stanowi przeszkody do zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na nabycie uprawnień emerytalnych. Nie ma też racji skarżący powołując się w skardze na przepis § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) (Dz.U. Nr 239, poz. 2404), który stanowi, że wnioskodawca może wycofać wniosek, jednakże nie później niż do dnia uprawomocnienia się decyzji. Wyjaśnić należy, że przepisy powyższego rozporządzenia - jak wynika to z § 1 ust.1 – określają tryb postępowania w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, inaczej rzecz ujmując przyznania emerytury policyjnej. Raport skarżącego nie dotyczył zaś przyznania mu emerytury, lecz zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, co trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Wszystkie te okoliczności ujmowane łącznie doprowadziły Sąd do przekonania, że nie znajdują potwierdzenia zarzuty powołane w skardze W. F. o wydaniu przez organy obu instancji rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.