II SA/Rz 69/07

Dnia 3 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zarębska-Kobak po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi M. J. jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej PWIS) z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: W związku z podejrzeniem u M. J. choroby zawodowej -zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej PPIS), w październiku 2000 roku, rozpoczął postępowanie mające na celu weryfikację tej okoliczności. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 roku nr [...] PPIS orzekł, iż nie znajduje podstaw do stwierdzenia u M. J. choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w pkt 15 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm., zwane dalej "rozporządzenie z 1983 roku"). Motywując swoje stanowisko organ wyjaśnił, iż występujący w środowisku pracy zainteresowanego hałas, nie przekraczał dopuszczalnych normatywów higienicznych. Ponadto wydane w sprawie orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 21 września 2001 roku nr [...] nie potwierdza, by zainteresowany cierpiał na chorobę zawodową. W oparciu o przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego organ ustalił, że zainteresowany pracował kolejno w następujących zakładach: - w latach od 1975 do 1976 jako aparatowy procesów chemicznych w Zakładach Azotowych w Ch., - w latach od 1976 do 2000 jako maszynista chłodniczy w Zakładach Mięsnych w N., w okresie tym odbywał służbę wojskową w latach 1978 do 1979; ponadto wlatach 1988 do 1989 przebywał na budowie eksportowej w M. W trakcie pracy na stanowisku maszynisty był narażony na hałas o natężeniu od 80 do 89 dB(A), co przy podanej przez zakład pracy ekspozycji rzędu 1 godz./zmianę oznaczało brak przekroczenia obowiązujących normatywów higienicznych. Od decyzji tej M. J. wniósł odwołanie. W toku postępowania przed organem II instancji uzupełniono ocenę narażenia zawodowego na stanowisku maszynisty chłodniczego w Zakładach Mięsnych N. S.A. w N., uwzględniając czas narażenia na działanie hałasu w pomieszczeniu maszynowni (sprężarek) podany przez zainteresowanego - a potwierdzony przez pracodawcę. W wyniku tych czynności ustalono, że był on narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu przez około 20 lat ( biorąc pod uwagę obowiązujący obecnie normatyw higieniczny wynoszący 85,0 dB). Konsekwencją uzyskania nowych danych dotyczących narażenia M. J. na działanie hałasu było uzupełnienie orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Analiza ich wyników - w ocenie WOMP - uprawnia do stwierdzenia, iż pomimo niewątpliwego narażenia na hałas o natężeniach przekraczających normatywy higieniczne, nie zdiagnozowano u M. J. żadnych jego skutków zdrowotnych i społecznych. Od powołanego orzeczenia lekarskiego nie wniesiono odwołania. Powołując się okoliczności ustalone w toku postępowania przed organem I i II instancji PWIS decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia [...] listopada 2001. Stwierdzając zasadność skargi wniesionej na wyżej powołaną decyzję PWIS z [...] czerwca 2002 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2004 roku, sygn. akt SA/Rz 1534/02 zdecydował o jej uchyleniu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, iż w toku postępowania nie ustalono w sposób dostatecznie precyzyjny stopnia uszkodzenia słuchu M. J., a ponadto wydane przez organy rozstrzygnięcia oparte zostały na orzeczeniach lekarskich, w których przyjęto dodatkowy, nie przewidziany prawem kwalifikator zawodowej choroby słuchu, w postaci stopnia jego uszkodzenia. Wskazano również na wewnętrzną sprzeczność tych orzeczeń, które w części wstępnej potwierdzają, iż zainteresowany cierpi na uszkodzenie słuchu wskazane w pkt 15 rozporządzenia z 1983 roku i że pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a w konkluzji odmawiają przyjęcia zawodowej etiologii schorzenia, nie wskazując przy tym bardziej prawdopodobnych przyczyn jego powstania. Z uwagi na wewnętrzną sprzeczność wydanych w sprawie opinii, ich ogólnikowe i nieprzekonywujące uzasadnienie, nie mogły one stanowić prawidłowej podstawy decyzji w przedmiocie choroby zawodowej. Wydając wytyczne jakimi organ winien kierować się przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd wskazał, iż należy w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy hałas na jaki narażony był M. J. dotyczy wyłącznie jednego zakładu pracy - a jeżeli nie należy w tym przedmiocie rozszerzyć dochodzenie epidemiologiczne - i w oparciu o tak dokonane ustalenia organ dokona oceny czy był to hałas ponadnormatywny. Następnie organ zwróci się do właściwych jednostek medycznych o uzupełnienie opinii lekarskich, których treść odpowiadać będzie przepisom rozporządzenia z 1983 roku oraz przepisom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami, zwany dalej k.p.a.). Mając na uwadze treść wytycznych Sądu PWIS decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku, nr [...], uchylił decyzję PPIS z [...] listopada 2001 roku nr [...] i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w związku z wyrokiem Sądu zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W toku postępowania uzupełniającego organ I instancji ustalił, iż M. J. w okresie od 30 lipca 1975 r. do 19 czerwca 1976 r. pracował w Zakładach Azotowych w Ch. na stanowisku aparatowego procesów chemicznych, jednak brak jest możliwości jednoznacznego wypowiedzenia się co do kwestii narażenia zainteresowanego na działanie ponadnormatywnego hałasu w tym okresie. Odnośnie okresu od 1 kwietnia 1988 r. do 1 kwietnia 1989 r. ustalono, że zainteresowany przebywał wówczas na budowie w M. i jako pracownik placowy przyjmował materiały budowlane do magazynu i zajmował się ich wydawaniem. Ze względu na brak dokumentacji archiwalnej wyników pomiarów natężenia hałasu nie jest możliwe ustalenie wielkości narażenia na hałas w tym okresie. Ponowne postępowanie diagnostyczno-orzecznicze w kierunku rozpoznania choroby zawodowej prowadził Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, który orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 13 czerwca 2006 roku stwierdził brak podstaw do rozpoznania u M. J. choroby zawodowej -uszkodzenia słuchu. W uzasadnieniu opinii, w pierwszej kolejności wykluczono - ze względu na zbyt krótki okres pracy - iż praca w Zakładach Azotowych w Ch. na stanowisku aparatowego procesów chemicznych mogła w jakikolwiek sposób przyczynić się powstania u zainteresowanego choroby zawodowej. W dalszej części potwierdzono, iż M. J. pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas o wartościach 89,5 do 90,4 dB w ciągu 8 godzinnego dnia pracy, przy czym podczas przebywania w sprężarkowni hałas osiągał natężenie o wartości 93,4 dB. Podstawą wykluczenia zawodowej etiologii uszkodzenia słuchu u zainteresowanego, w ocenie jednostki orzeczniczej było zestawienie okresowych badań audiometrycznych. Badania wykonane w latach 1995 - 2000 wykazały niewielkiego stopnia podwyższenie progu słyszenia w obu uszach, o takiej samej wielkości. W czasie badań w 2001 roku, a więc już po zakończeniu pracy w narażeniu na ponadnormatywny hałas, stwierdzono obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego o średniej wielkości 1,2 i tyś Hz/26 dB w obu uszach. Ponowne badania wykonane w grudniu 2005 roku i lutym 2006 roku wykazały znaczny stopień progresywnego ubytku słuchu w porównaniu do badań z 2001 roku; średni ubytek słuchu dla ucha prawnego wyniósł 62 dB i dla lewego 63 dB. Odnosząc się do treści badań stwierdzono, iż w ciągu 4 lat doszło do znacznego pogorszenia stanu słuchu w obu uszach pomimo, że narażenie na hałas ponadnormatywny ustało w 2000 roku. Końcowo stwierdzono: "przewlekły uraz akustyczny nie ulega pogorszeniu po ustąpieniu narażenia." Całość naprowadzonych okoliczności dała WOMP podstawę do stwierdzenia, iż rozpoznane uszkodzenie słuchu powstało z przyczyn pozazawodowych. Mając na uwadze treść opinii PPIS w Nisku decyzją z dnia 21 lipca 2006 roku, nr PSP.440-12/04 nie stwierdził u M. J. choroby zawodowej -uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ dokonał rekapitulacji stanu faktycznego sprawy i powołując się na treść orzeczenia WOMP umotywował swoje rozstrzygnięcie. Od decyzji tej M. J. wniósł odwołanie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] PWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 10 rozporządzenia z 1983 roku. Organ odwoławczy dokonał streszczenia stanu faktycznego sprawy oraz uznał, iż nie znajduje podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji wydanej przez PPIS. Organ wyjaśnił, iż jest związany wydanym w sprawie orzeczeniem lekarskim, a jego podważenia może dokonać jedynie wówczas, gdy nie odpowiada ono przepisom k.p.a. bądź rozporządzenia z 1983 roku. Od decyzji tej skargę do tutejszego Sądu wniósł M. J.. Zarzucając sprzeczność poczynionych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym wniósł o jej zmianę. Ponadto wskazał, iż organy błędnie nadają jakiekolwiek znaczenie stopniowi uszkodzenia słuchu, podczas gdy nie ma ono w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie swojego stanowiska powołał się na analogiczną argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Ponieważ w odpowiedzi na skargę organ wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, Sąd stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a. wezwał skarżącego do ustosunkowania się do tego wniosku i oświadczenia czy żąda wyznaczenia rozprawy. Skarżący na wezwanie nie odpowiedział. Z tych przyczyn działając w oparciu o art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy - art. 135 P.p.s.a. Przesłanką zastosowania wspomnianego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach je poprzedzających, jeżeli tylko podjęte były w granicach danej sprawy. Ponieważ skarga będąca przedmiotem rozpoznania dotyczy sprawy, która podlegała sądowej kontroli - wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2004 roku, sygn. akt SA/Rz 1534/02 - to stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. Sąd związany jest oceną prawną wyrażoną w wydanym wcześniej orzeczeniu. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi należy odnotować, iż stosownie do treści § 1 ust. 1 mającego zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia z 1983 roku za choroby zawodowe uważa się schorzenia określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z cytowanego przepisu wynika, iż prawna definicja choroby zawodowej składa się z dwóch elementów: pierwszy ma charakter czysto formalny i polega na ustaleniu czy schorzenie, na które cierpi pracownik jest wymienione w wykazie chorób zawodowych, i drugi, polegający na ustaleniu, czy schorzenie to jest konsekwencją działania występujących w miejscu pracy czynników szkodliwych. Innymi słowy, poza ustaleniem, że pracownik cierpi na jedną z chorób, które ustawodawca uznał za choroby zawodowe, konieczne jest powiązanie tego schorzenia łańcuchem przyczynowo-skutkowym z panującymi w środowisku pracy warunkami. Stwierdzenie, że choroba pracownika nie jest uznana za chorobę zawodową- nie figuruje w załączniku do rozporządzenia – czyni bezprzedmiotowym dalsze dociekania, mające na celu ustalenie jej związku z warunkami pracy. Jeżeli jednak choroba pracownika jest wymieniona w załączniku, a jej charakter nie przekreśla a limine możliwości powiązania jej z warunkami panującymi w środowisku pracy, organ administracyjny prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej musi wykazać się dużą wnikliwością i dociekliwością przy ocenie materiału zgromadzonego w sprawie, a wydana decyzja winna być należycie i wyczerpująco uzasadniona. Przenosząc powyższe na realia ukształtowane okolicznościami niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wymogom tym nie odpowiada. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż poprzednio prowadzone postępowanie - sprzed wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2004 roku, sygn. akt SA/Rz 1534/02 - obarczone było uchybieniami, które dyskwalifikowały legalność wydanych w ich wyniku decyzji. W uzasadnieniu w/w orzeczenia Sąd wyraźnie, jasno i precyzyjnie wskazał jakie czynności należy podjąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jakim wymogom winny one odpowiadać. W szczególności wskazano na konieczność wyczerpującego, zrozumiałego i spójnego uzasadnienia wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Ponadto podkreślono, iż w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1983 roku, dla stwierdzenia zawodowego uszkodzenia słuchu nie ma znaczenia jego stopień. Stwierdzono również, iż orzeczenie lekarskie nie zastępuje decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej a stanowi wyłącznie środek dowodowy dający podstawę do jej wydania. Tak sformułowanymi wytycznymi organy wydające orzeczenia w sprawie były związane. Związanie to powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń Sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, publ. Biuletyn Skarbowy 2006/5 str. 26. Oceniając podjęte przez organy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy czynności i wyciągnięte na ich podstawie konsekwencje prawne Sąd stwierdza, iż nie odpowiadają one wytycznym wskazanym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2004 roku, sygn. akt SA/Rz 1534/02. W pierwszej kolejności należy odnotować, iż orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, nr [...] z dnia 13 czerwca 2006 roku nie odpowiada wymogom jakie, stosownie do treści art. 84 k.p.a. winna posiadać opinia biegłego. W szczególności nie zawiera ono uzasadnienia, które stanowiłoby właściwe oparcie dla postawionej na jego (orzeczenia) wstępie konkluzji. W uzasadnieniu decyzji potwierdza się fakt wieloletniego narażenia M. J. na hałas o natężeniu przekraczającym dopuszczalne normatywy, potwierdza się również fakt, iż cierpi on na ubytek słuchu, a jako okoliczność która wyklucza zawodowy charakter schorzenia wskazuje się natomiast na to, że dynamika ubytku słuchu zwiększyła się już po okresie, w którym występowało narażenie na hałas. Uzasadnienie takie jest niewystarczające. Ubytek słuchu - co jest niekwestionowane - wystąpił w okresie, w którym M. J. pozostawał w narażeniu na ponadnormatywne działanie hałasu; okres 1995r. - 2000r. Dla stwierdzenia choroby zawodowej bez znaczenia pozostaje stopień ubytku słuchu jaki wówczas występował - decydujące jest jedynie to, czy schorzenie to zostało wywołane szkodliwymi warunkami w środowisku pracy. Wykluczenie związku przyczynowego pomiędzy chorobą skarżącego a warunkami panującymi w środowisku pracy przez stwierdzenie, że ubytek słuchu pogłębiał się również w okresie braku narażenia na hałas nie zostało uzasadnione. Należy jeszcze raz podkreślić, iż dla stwierdzenia choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu pozostaje bez znaczenia jego stopień. Jeżeli więc w okresie narażenia na ponadnormatywny hałas u skarżącego wystąpiło uszkodzenie słuchu, to ten fakt jest dla rozstrzygnięcia najistotniejszy. W przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1984 r. II PRN 9/84 OSNCP 1985/4 poz. 53). Obalenie tego domniemania argumentem, że przewlekły uraz akustyczny nie ulega pogorszeniu po ustąpieniu narażenia jest dla Sądu niewystarczający. Opinia nie wskazuje na inną, bardziej prawdopodobną, przyczynę schorzenia. W szczególności nie wyjaśnia dlaczego wykluczone jest przyjęcie, że wada słuchu skarżącego spowodowana została warunkami panującymi w środowisku pracy, a jej pogłębienie wystąpiło już z innych, pozazawodowych przyczyn. Mówiąc wprost - opinia nie zawiera przekonującego uzasadnienia tezy, że zawodowe uszkodzenie słuchu w sposób jednoznaczny przesądza o niemożliwości pogłębienia się tej wady w okresie, gdy nie występuje już narażenie na ponadnormatywny hałas i to bez względu na ewentualną przyczynę tego pogłębienia. Konieczność należytego uzasadnienia opinii wydawanych w sprawach chorób zawodowych była przedmiotem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2004 roku, sygn. akt SA/Rz 1534/02. Obligowały one organy do oceny opinii przez pryzmat przepisów k.p.a. oraz rozporządzenia z 1983 roku. Wskazano również, że decyzja w przedmiocie choroby zawodowej należy do właściwych organów administracyjnych a nie do jednostek medycznych. Organy mają obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, a w razie niejasności, wątpliwości winny podjąć stosowne czynności procesowe celem ich usunięcia. Jeżeli opinia wydana w sprawie nie spełnia kryteriów jasności, spójności, wszechstronności i tym samym nie odpowiada wymogom stawianym jej przez przepisy k.p.a., organ nie może usprawiedliwiać się, iż jest nią związany. Związanie dotyczy wyłącznie opinii niewadliwych. W takiej sytuacji organ winien z urzędu podjąć czynności skierowane na pozyskanie opinii o właściwej wartości procesowej. Zaniechanie ich podjęcia i wydanie decyzji w oparciu o opinię wadliwą przesądza o naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 i 84 k.p.a. Fakt, iż organ nie wykonał w sposób należy zawartych w orzeczeniu Sądu wytycznych przesądza również o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Całość powyższego czyni skargę uzasadnioną. W postępowaniu ponownym organ uzyska opinię uzupełniającą tak, by odpowiadała ona wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z dnia z dnia 27 kwietnia 2004 roku, sygn. akt SA/Rz 1534/02. W sytuacji, gdy opinia WOMP nie wyjaśni w sposób jednoznaczny etiologii niedosłuchu skarżącego, organ rozważy możliwość zwrócenia się do właściwego instytutu naukowo-badawczego - Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. N. w Ł.. Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na fakt, iż charakter zaskarżonej decyzji przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 P.p.s.a., czy podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.