I OSK 1439/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Bujko del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 1006/06 w sprawie ze skargi H. P., J. P. i A. P.-M. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 1006/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. P., J. P. i A. P.-M. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] , Decyzją tą Wojewoda uchylił decyzję starosty powiatowego w Ł. z dnia [...] nr [...], którą ustalone zostało odszkodowanie na rzecz W. J., H. P., J. P., H. P. i A. P.-M. za nabycie przez m. Ł. z mocy prawa nieruchomości o nr [...],[...],[...], [...] i [...] zajętych pod drogę publiczną, a po uchyleniu, przyznając odszkodowanie W. J. i H. P. i zobowiązując do jego wypłaty miasto Ł.. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Na podstawie decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] ww. nieruchomości przeszły na rzecz Gminy Miasto Ł., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a wnioskiem z dnia [...] H. P. i W. J. wystąpili o odszkodowanie, zaś na rozprawie w dniu [...] H. P. przedstawiła pełnomocnictwa H. P. i A. P.-M. (oba z dnia [...]) do działania w ich imieniu. Na skutek zakwestionowania tych pełnomocnictw przez przedstawiciela Burmistrza Miasta Ł., na wezwanie Starosty Ł., H. P. nadesłała pełnomocnictwa obu ww. osób oraz J. P. (z dat [...] i [...]) uprawniające do działania w sprawie odszkodowania. Wobec tego Starosta przyznał odszkodowanie wszystkim współwłaścicielom, w odpowiednich częściach (po [...] W. J. i H. P. i po [...] pozostałym). Na skutek odwołania Burmistrza Miasta Ł., zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, który podnosił, że wnioski o wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie, tj. do 31 grudnia 2005 r. złożyli W. J. i H. P. i podkreślając, iż na mocy umowy z dnia [...] o dział spadku, zawartej pomiędzy wszystkim współwłaścicielami nieruchomości, właścicielami działek zajętych pod drogi, stały się również tylko ww. dwie osoby. Wojewoda uznał rację Burmistrza i uchylając decyzję Starosty ustalił odszkodowanie wyłącznie na rzecz W. J. i H. P. po [...] dla każdego sumy określonej przez biegłego jako wartość nieruchomości. Oddalając skargi Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Przejęcie prawa własności na mocy art. 73 ust. 1 w. cyt. ustawy następuje z dniem 1 stycznia 1999 r., a wobec tego obrót nieruchomościami wskazanymi w tym przepisie po tej dacie jest wyłączony, wobec tego dział spadku z dnia [...] dokonany w formie aktu notarialnego nie mógł skutecznie zmienić udziałów we współwłasności co do działek, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy, zatem współwłaścicielami dnia 31 grudnia 1998 r. byli W. J. i H. P. po [...] oraz J. P., H. P. i A.-M. po [...]. Kwestia aktu o dział spadku jest o tyle w sprawie istotna, że pełnomocnictwa H. P. i A. P.-M. udzielone H. P. upoważniały do zarządu i prowadzenia spraw związanych z administrowaniem posesją przypadającą w wyniku tego działu spadku, a ani H. P. ani A. P.-M. nie zostali właścicielami działek przejętych pod drogi, te bowiem stały się wyłączną własnością H. P. i W. J.. Nie można więc uznać aby H. P. i A. P.-M. udzielili H. P. przed dniem [...] pełnomocnictwa do działania w ich imieniu w sprawie odszkodowania za działki przejęte pod drogi. Jeśli idzie o J. P., to w wyniku dokonanego działu spadku nie został on właścicielem żadnej nieruchomości, zatem jego pełnomocnictwo z [...] nie może odnieść skutku. Zgodzić należy się zatem z Wojewodą, iż wnioski o odszkodowanie w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, tj. do 31 grudnia 2005 r., złożyli jedynie W. J. i H. P. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli, reprezentowani przez adwokata, J. P., H. P. i A. P.-M., przy czym skargi dwóch ostatnich osób zostały odrzucone, postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 1006/06. J. P., którego skargę kasacyjną należało rozpoznać, domagał się w niej zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji Wojewody Ł. i zarzucał naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na błędnej wykładni sprowadzającej się do przyjęcia, że roszczenie poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości, wynikające z tego przepisu mają charakter odrębny i winny być zgłoszone i realizowane przez każdego z nich z osobna. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ani przepisy ww. ustawy, ani też ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości, do której ustawa odsyła, nie zawierają unormowania, z którego wynikałoby, że odszkodowanie należne kilku współwłaścicielom dzieli się w proporcji do udziałów, gdyż przepisy mówią o jednym odszkodowaniu, a wobec tego roszczenie odszkodowawcze należy traktować jako jedno roszczenie i wypłacać jedno odszkodowanie. Podkreślono też, że należy zastosować w sprawie normy ogólne regulujące stosunki między współwłaścicielami, współspadkobiercami, tj. art. 209 w zw. z art. 1035 k.c., z których wynika, że czynności związane z zachowaniem wspólnego prawa, a takim jest zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego, są prerogatywą każdego ze współwłaścicieli, który działa w interesie pozostałych i to bez żadnych pełnomocnictw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w § 2 tego artykułu, dot. nieważności postępowania, sprawa może być rozpoznana tylko w ramach jakie zakreślają zarzuty postawione w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, a wobec tego należało ją rozpoznać w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, iż jednym z koniecznych elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw skargi i ich uzasadnienie. Jest to zatem taki składnik skargi kasacyjnej, który musi być kompatybilny, tj. uzasadnienie skargi powinno wyjaśniać przytoczone podstawy. Inaczej mówiąc z uzasadnienia powinno jasno wynikać w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenie przepisów wskazanych w podstawach skargi. J. P. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Jako przepis prawa materialnego, błędnie zinterpretowany przez Sąd, wskazał art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa". Przepis ten wskazuje okres, w którym należy składać wnioski o odszkodowanie za nieruchomości, które, jako zajęte pod drogi publiczne, przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a dodatkowo stanowi, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wojewódzki Sąd uznał, że roszczenie J. P. wygasło wobec tego, że nie złożył on wniosku o odszkodowanie w okresie wskazanym w tym przepisie i takiej ocenie J. P. zarzuca błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odszkodowanie za przejęcie prawa własności jest jedno, zatem roszczenie o nie – także jedno – bez względu na ilość współwłaścicieli nieruchomości, a wobec tego, odwołując się do przepisów prawa cywilnego, że czynność jednego ze współwłaścicieli jest skuteczna wobec wszystkich. Z uzasadnienia tego wynikałoby zatem, że błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy, skarżący dopatruje się w tym, że działań współwłaścicieli, którzy złożyli wniosek o odszkodowanie w terminie Wojewódzki Sąd nie uznał za skuteczne w stosunku do skarżącego, bowiem wyraźnie z uzasadnienia nie wynika na czym błędna wykładnia ww. przepisu miałaby polegać. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi na zastępowanie wnoszącego tę skargę w jej formułowaniu, jednak w tej sprawie taki wniosek z podstawy skargi i jej uzasadnienia wynika bez konieczności dokonywania interpretacji niedozwolonych art. 183 § 1 P.p.s.a. Z takim zarzutem jednak nie można się zgodzić. Na mocy art. 73 ust. 1 ustawy następuje niewątpliwie odjęcie prawa własności nieruchomości, bowiem stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte przez drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością tych podmiotów za odszkodowaniem, wypłaconym przez Gminę lub Skarb Państwa, jak stanowi ust. 2 tego artykułu. Odszkodowanie to, zgodnie z ust. 4 art. 73 jest ustalane i wypłacane wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak z przepisów tych wynika, przejście prawa własności do nieruchomości jest swoistym wywłaszczeniem, bowiem wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności (art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przejście prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy jest więc pozbawieniem właściciela tego prawa, dlatego też musi się odbywać, jak i wywłaszczenie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zagwarantowanym konstytucyjnie odszkodowaniem. Do ustalania i wypłacania odszkodowania art. 73 ust. 4 ustawy odsyła zresztą do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, że za pozbawienie prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy służy odszkodowanie, ustalone i wypłacone wg zasad i trybu określonych jak przy wywłaszczeniu, jednak z różnicami co do zasad i trybu wskazanymi w tym artykule, tj. w jego ust. 4 i 5. Instytucje pozbawienia prawa własności z art. 73 ustawy i przepisów o wywłaszczeniu z ustawy o gospodarce nieruchomościami są takie same, w obu wypadkach odjęcie prawa następuje w drodze decyzji właściwego organu, w obu za odszkodowaniem, jednak występują tu zasadnicze różnice, dotyczące m.in. odszkodowania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ustala generalną zasadę, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustalane jest w decyzji o wywłaszczeniu art. 129 ust. 1, a tylko w enumeratywnie wyliczonych, w ust 5 tego artykułu, przypadkach, wydaje się decyzję odrębną. Tak więc postępowanie co do ustalenia odszkodowania w przypadku wywłaszczenia prowadzone jest w istocie z urzędu, bowiem organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązany jest ustalić jednocześnie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W tej samej decyzji orzeka się o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Natomiast ten tryb postępowania w przypadku odszkodowania za nieruchomości odjęte z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy, do którego artykuł ten odsyła, doznaje załamania. Przejście prawa własności na podstawie tego przepisu wymaga, tak ja i przy klasycznym wywłaszczeniu, decyzji właściwego organu, jednak inny jest charakter tej decyzji. Przy klasycznym wywłaszczeniu jest to decyzja konstytutywna, przy przejęciu prawa na mocy art. 73 ust. 1 – deklaratoryjna. Orzeka się w niej więc tylko o przejściu prawa własności, natomiast nie ustala się odszkodowania, jak to ma miejsce przy decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości odjęte w trybie art. 73 ustawy, wymaga złożenia wniosku przez właściciela. Wniosek musi zostać złożony w zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy terminie, gdyż po tym roszczenie wygasa. Natomiast złożony w terminie 1 stycznia 2001 r. – 31 grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie wszczyna postępowanie, do którego już stosuje się zasady i tryb jak przy odszkodowaniu za wywłaszczenie, z modyfikacją co do ustalenia wysokości odszkodowania przewidziany w ust. 5 art. 73. Różnica zatem w postępowaniu o odszkodowanie za pozbawienie prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy a na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zasadnicza. W tym drugim przypadku ustalenia odszkodowania dokonuje się w jednym postępowaniu, kończącym się jedną decyzją (z taksatywnie wskazanymi wyjątkami, ale tylko co do odrębnych decyzji), natomiast w tym pierwszym przypadku postępowanie o odszkodowanie wszczyna się tylko na wniosek właściciela i nigdy w decyzji o przejściu prawa własności. Takie ukształtowanie trybu wszczęcia postępowania w art. 73 ust. 4 ustawy przesądza o tym, że roszczenie o odszkodowanie jest związane z właścicielem nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną – z każdym z jej współwłaścicieli. Przenosząc to na grunt art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu z wnioskiem innego współwłaściciela tej nieruchomości. Jest to paradoks tylko pozorny, bowiem wartość nieruchomości, a tym samym wysokość odszkodowania jest jedna, jednak w przypadku współwłasności w ramach ustalonej jednej wartości nieruchomości każda wysokość odszkodowania odpowiada ułamkowi współudziału w tej nieruchomości. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność W. J., H. P., J. P., H. P. i A. P.-M. przeszła, z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Gminy Miasta Ł., na mocy decyzji Wojewody Ł. z dnia [...]. Osobom tym art. 73 ust. 1 ustawy gwarantował odszkodowanie, jednak jego ustalenie i wypłacenie uzależnione zostało od złożenia przez każdego z nich wniosku do końca 2005 r. W tym terminie wniosek złożyli W. J. i H. P., co także jest bezsporne. Wobec odrzucenia skarg H. P. i A. P.-M. co do tych osób nie ma potrzeby dokonywania rozważań dotyczących udzielonych przez nie H. P. pełnomocnictw. Jeżeli zaś idzie o J. P., to do końca 2005 r. nie złożył on wniosku o odszkodowanie. Z akt sprawy wynika bowiem, że H. P. na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. oświadczyła, że składając wniosek dnia [...] działała również w imieniu H. P. i A. P.-M. i ich pełnomocnictwa z [...] załączyła. Natomiast pełnomocnictwo udzielone przez J. P., upoważniające ją do działania w jego imieniu w sprawie odszkodowania, jest datowane [...] 2006 r. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wniosek J. P. został złożony po dniu 31 grudnia 2005 r., a więc wówczas kiedy roszczenie wygasło z mocy art.73 ust 4 ustawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.