III SA/Gd 521/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi H. G. i K. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lipca 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 czerwca 2006 r nr [...] nakazującą H. G. i K. M. unieruchomienie lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w K. przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynął wniosek z dnia 23 maja 2006 r. o podjęcie kontroli w opisanym lokalu z uwagi na panujące w nim złe warunki sanitarne. W wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej na podstawie upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...], w obecności funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji ustalono, iż w ww. zakładzie w dniu 9 czerwca 2006 r. prowadzona była działalność w zakresie żywienia zbiorowego, bez uzyskania uprzedniej decyzji o spełnieniu wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji żywności oraz zapewnieniu właściwej jej jakości. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie R. S., z treści którego wynika, że w dniach od 8 do 11 czerwca 2006 r. w opisanym lokalu jest realizowane żywienie zbiorowe w zakresie przygotowywania, wydawania i konsumpcji śniadań oraz kolacji. Podczas kontroli stwierdzono rażące nieprawidłowości dotyczące naruszenia wymagań higieniczno – sanitarnych: zły stan sanitarno – techniczny pomieszczeń produkcyjnych (brudne sufity, ściany, podłogi) oraz wyposażenia (brudne i zniszczone powierzchnie mające kontakt z żywnością); niewłaściwe warunki przechowywania i osuszania sprzętu produkcyjnego; brak odpowiednich warunków do przeprowadzenia dezynfekcji naczyń stołowych; brak środków do dezynfekcji naczyń, sprzętu, pomieszczeń, urządzeń i rąk; niedomyte i niezdezdezynfekowane naczynia stołowe; we wszystkich pomieszczeniach kuchni i jej zaplecza przechowywane są przedmioty niezwiązane z procesem produkcji żywności; brak segregacji asortymentowej żywności; w urządzeniach chłodniczych przechowywane były środki spożywcze nie przeznaczone do żywienia zbiorowego (według wyjaśnień kontrolowanej – K. M., żywność stanowi jej własność); brak odstawionych próbek posiłków wydawanych zorganizowanej grupie konsumentów; na jednym ze stanowisk w kuchni znajdowały się produkty przeznaczone na pokarm dla psów; w pomieszczeniu kuchni w brudnym, odkrytym pojemniku przechowywane odpady i śmieci; brak dokumentu potwierdzającego właściwą jakość zdrowotną wody; brak książeczek zdrowia i odzieży ochronnej osób mających kontakt z żywnością; brak książki kontroli sanitarnej. W ocenie organów, kontrolowani naruszyli przepisy określające wymagania dla pomieszczeń, sprzętu, personelu, jakości zdrowotnej środków spożywczych, a mianowicie art. 3, oraz pkt 1 (a), (b), (c), (f) rozdziału II; pkt 1 (a), (c) rozdziału V; pkt 2 rozdziału IX; pkt 1,2 rozdziału VI; pkt 1 rozdziału VIII załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.04.139.1) Z uwagi na fakt, iż stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych stanowi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, organ I instancji, nadał decyzji z dnia 9 czerwca 2006 r. rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90 poz.575) i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. z 2005 r. 31 poz. 265 ze zm.) W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. M. i H. G. zakwestionowali podstawy do przeprowadzenia kontroli przez organ inspekcji sanitarnej. Odwołujący wskazali, że nie prowadzą działalności gastronomicznej ani usług hotelowych, ponieważ z dniem 19 stycznia 2006 r. został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej wpis dotyczący działalności prowadzonej pod nazwą Hotel Restauracja "[...]", ul. [...] nr [...] w K. O powyższej okoliczności powiadomiono również organ inspekcji sanitarnej. Odwołujący się podnieśli, że są właścicielami nieruchomości ww. nieruchomości oraz wynajmują kwatery prywatne (5 pokoi) oraz świadczą usługi w zakresie wyżywienia dla 12 osób, w związku z czym taka działalność nie jest działalnością gospodarczą. Ponadto zakwestionowali ustalenia zawarte w protokole kontroli sanitarnej z dnia 9 czerwca 2006 r. Zdaniem skarżących, w czasie kontroli kuchnia była nieczynna, natomiast w urządzeniach chłodniczych znajdowały się śladowe ilości artykułów spożywczych na potrzeby właścicieli nieruchomości oraz osób wykonujących wówczas prace remontowe w budynku. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 9 czerwca 2006 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Nadto wskazał, iż usługi hotelarskie, stosownie do art. 35 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 223 poz.2268 ze zm.) mogą być świadczone w obiektach hotelarskich jak również w innych obiektach, za które uważa się wynajmowanie pokoi. Jednym z warunków prowadzenia tej działalności są wymagania sanitarne (art.45 pkt 5 i art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy), które odnoszą się zarówno do obiektów hotelarskich, jak i wszystkich innych obiektów, w tym kwater prywatnych świadczących usługi hotelarskie. W tej sytuacji organ inspekcji sanitarnej miał prawo wstępu do obiektu świadczącego usługi hotelarskie w celu sprawdzenia, czy spełnione są wymogi sanitarno – higieniczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, H. G. i K. M. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zarzucili, iż decyzje organów inspekcji sanitarnej zostały wydane z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych. W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, iż kontrola sanitarna z dnia 9 czerwca 2006 r. została przeprowadzona bez podstawy prawnej, w pomieszczeniach prywatnych, w których nie prowadzono działalności gospodarczej, a w szczególności związanej z żywieniem zbiorowym. Skarżący zakwestionowali pogląd, iż najem pokoi należy traktować jako usługi hotelarskie w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych. Z dniem 19 stycznia 2006 r. został bowiem wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej wpis dotyczący działalności prowadzonej przez H. G. pod nazwą Hotel Restauracja "[...]", ul. [...] nr [...] w K., co potwierdza załączony do skargi odpis decyzji Burmistrza Miasta z dnia 20 stycznia 2006 r. W budynku należącym do skarżących jest 5 pokoi przeznaczonych na wynajem, co nie oznacza, że świadczą oni usługi hotelarskie. Skarżący zakwestionowali ustalenia zawarte w protokole kontroli sanitarnej, przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono w podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi w zasadniczej mierze koncentrowały się na zakwestionowaniu właściwości organów administracji publicznej w zakresie kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Ustosunkowując się do tych zarzutów, Sąd zauważa, iż zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483) stanowiącym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r. WK 22/04, OSNKW 2005/3/29). Działanie na podstawie i w granicach prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 ze zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: nadzoru nad jakością zdrowotną żywności (pkt 3a); warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi (pkt 4). Podkreślić przy tym należy, iż Państwowy inspektor sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa (art. 26 ust. 1 ustawy). W świetle art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, organ Inspekcji nakazuje usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. O ile jednak naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ Inspekcji nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 cyt. ustawy). Ponadto powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepis art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 31 poz. 265 ze zm.) stanowi, iż organ urzędowej kontroli żywności sprawujący nadzór w razie stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka nakazuje usunięcie tych uchybień, a w przypadku ich nieusunięcia wydaje decyzję o częściowym lub całkowitym wstrzymaniu produkcji lub unieruchomieniu zakładu lub jego części na czas niezbędny do usunięcia tych uchybień, zaś decyzja w tym przedmiocie podlega natychmiastowej wykonalności. W świetle powołanych przepisów, zarzut skarżących co do braku podstawy prawnej przeprowadzenia kontroli sanitarnej jest bezzasadny. Bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność wykreślenia z dniem 19 stycznia 2006 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego działalności prowadzonej pod nazwą Hotel Restauracja "[...]",ul. [...] nr [...] w K., skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w czasie kontroli sanitarnej tj. 9 czerwca 2006 r. skarżący faktycznie świadczyli usługi gastronomiczne. Zatem wydając decyzję na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz organy administracji powinny ocenić, czy istnieje naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych a następnie ocenić, czy przekroczenie to spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W niniejszej sprawie przeprowadzona kontrola sanitarna wykazała rażące nieprawidłowości dotyczące naruszenia wymagań higieniczno – sanitarnych w ramach prowadzonej przez skarżących działalności w zakresie żywienia zbiorowego. Charakter stwierdzonych uchybień, opisanych w protokole kontroli oraz uzasadnieniach decyzji organów obu instancji uzasadniał unieruchomienie lokalu gastronomicznego oraz nadanie temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Ustosunkowując się do żądania skarżących w przedmiocie zmiany zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy, podkreślić należy iż sądy administracyjne – w myśl art. 184 Konstytucji RP – sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania lub zaniechania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować pod względem legalności działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na zasadzie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.