II OSK 1018/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie NSA Krystyna Borkowska /spr./ Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1222/05 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1222/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], w przedmiocie rekultywacji gruntów. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], Starosta S. ustalił całkowitą utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska "M.", obejmującego działki o nr 73, 74 i 75 oraz część działek o nr 69, 70, 71 i 72 w obrębie 32, miasta S. oraz zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. do wykonania rekultywacji tych gruntów poprzez ich zalesienie, w terminie do dnia 31 grudnia 2007r. i powiadomienia organu o zakończeniu rekultywacji. Decyzję swą organ oparł na przepisach art. 20, art. 22 i art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. Ś., S. G. i M. O. W odwołaniu podnieśli, że nie wyrażają zgody na sadzenie lasu na ich nieruchomościach. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., dopuściło dowód z oględzin stanu zagospodarowania gruntów położonych w rejonie byłej żwirowni "M" z udziałem stron. Przeprowadzenie tych oględzin zleciło Staroście S., jako, że oględziny dokonane poprzednio w dniu 2 czerwca 2005 r. odbyły się bez powiadomienia i bez udziału zainteresowanych właścicieli zdewastowanych gruntów. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że w kopalni pn. "M." w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego stulecia, prowadzono eksploatację kruszywa , to jest piasku i żwiru z piaskiem z przeznaczeniem do budowy i utrzymania dróg państwowych. Przed rozpoczęciem eksploatacji, grunty objęte decyzją zaliczone były do użytków rolnych klasy VI i częściowo V. Grunty były użytkowane rolniczo. W wyniku eksploatacji kruszywa powstało nieregularne wyrobisko o powierzchni około 3,5 ha, wewnątrz którego było szereg zagłębień, zwałowisk i skarp. W wyniku głębokiej eksploatacji kruszywa zniszczono całkowicie warstwę urodzajną gruntu, przez co grunty te zostały zdewastowane w takim stopniu, że ich wartość użytkowa – rolnicza wynosi 0%. Dla gruntów będących przedmiotem rekultywacji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotychczasowy plan, który przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. przewidywał przeznaczenie tego terenu pod zalesienie. Organ wskazał, że z szacunkowego wyliczenia kosztów zrekultywowania gruntów wyrobiska w sposób wnioskowany przez właścicieli, to jest przez przywrócenie im pierwotnego rolnego charakteru wynika, że koszt zasypania wyrobiska i przywrócenia pierwotnego stanu terenu, wyniósłby około 20.000.000,00 zł. Natomiast koszt rekultywacji w kierunku leśnym na podstawie umowy z wykonawcą wynosi 694.085,21 zł. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył M. O. wywodząc, że sadzenie lasu nie jest "ważnym interesem państwa", lecz ważnym interesem podmiotu zobowiązanego do rekultywacji. Zaprzeczył ustaleniom poczynionym przez organ, że użytkuje rolniczo część działki nr 72, jak również zaprzeczył, iż miał miejsce fakt prowadzenia prac rekultywacyjnych w okresie od listopada 2004 r. do marca 2005 r. Wskazał natomiast, że działka nr 72 nie nadaje się do użytku. M. O. podniósł także zarzut sfałszowania protokołu oględzin z dnia 10 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień mogących prowadzić do jej uchylenia. Sąd stwierdził, że celem ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji, a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w zw. z art. 3 ustawy). Jednym z przejawów tej ochrony jest rekultywacja gruntu. W rozpoznawanej sprawie elementem spornym jest określenie kierunku wykonania rekultywacji. W ocenie Sądu ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje kryteriów, jakimi powinny kierować się organy przy rozstrzyganiu tej kwestii. W związku z powyższym decyzja w tej sprawie jest decyzją uznaniową. Sąd ocenił, że przyjęte przez organ kryteria i przesłanki, które zdecydowały o leśnym kierunku rekultywacji gruntu są poprawne. Okolicznością mającą kapitalne znaczenie jest ekonomiczny koszt zarówno samej rekultywacji, jak i rolniczego wykorzystania zrekultywowanego gruntu, a także wartość gruntu rolnego. Wnioski organów w tym względzie są niepodważalne i nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego. W ocenie Sądu organ właściwie wskazał, że jego działania ingerujące w prawo własności znajdują podstawę w przepisie ustawy, a zatem nie mogą być traktowane jako sprzeczne z przepisem art. 64 Konstytucji RP. Od powyższego wyroku M. O. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polega na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej na ich podstawie, a określającej kierunek rekultywacji gruntu wbrew jego dotychczasowemu przeznaczeniu i wbrew woli właściciela, natomiast ich błędna wykładnia zaistniała poprzez przyjęcie przez Sąd, że powołane przepisy stanowią podstawę swobodnego wyboru przez właściwy organ administracji kierunku orzekanej rekultywacji gruntu. Zakwestionowano także pogląd Sądu, że przepisy te stanowią wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, w tym w zakresie ustalania kierunku rekultywacji. W tej mierze zarzucono również naruszenie przez Sąd art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek warunkujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-5 cyt. ustawy) nie zachodzi. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną ich wykładnię (pkt 1 i 2) i niewłaściwe zastosowanie (pkt 3), a także art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów należy stwierdzić co następuje: 1. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, statuujący zasadę obowiązku przeprowadzenia przez osobę powodującą utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów, rekultywację tych gruntów na własny koszt. Przepis ten – jak wynika z zawartego w petitum skargi zarzutu – naruszony został przez Sąd, przez jego błędną wykładnię (pkt 1, 2) i niewłaściwe zastosowanie (pkt 3), polegające na przyjęciu, że stanowi on podstawę swobodnego wyboru przez organ kierunku rekultywacji. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie naruszonych przepisów, ale też wyjaśnienie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przez Sąd. W skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dotyczącego tak interpretacji jak i niewłaściwego zastosowania ww. przepisu. Przede wszystkim jednak podnieść należy, że sformułowany w pkt 1,2 i 3 petitum skargi zarzut, nie ma żadnego odniesienia do treści przytoczonego wyżej ust. 1 art. 20 cyt. ustawy. Przepis ten bowiem nie zawiera definicji rekultywacji ani też nie określa jej zakresu czy kierunku, ograniczając się wyłącznie do wskazania podmiotu zobowiązanego do jej przeprowadzenia. W niniejszej sprawie obowiązkiem rekultywacji obciążona została Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad i kwestia ta nie była nigdy przedmiotem sporu. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy uznać co najmniej za niezrozumiały. 2. Kolejnym przytoczonym w skardze kasacyjnej przepisem, który – zdaniem skarżącego – został przez Sąd naruszony, jest art. 22 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy. Naczelny Sad Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że wynikający z art. 176 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych, wymaga dokładnego określenia przepisu oznaczonego numerem artykułu, paragrafu, ustępu, który – zdaniem skarżącego – został naruszony orzeczeniem Sądu, a nadto wskazania na czym to naruszenie polegało. Zarzut dotyczący naruszenia wymienionego wyżej przepisu – wymogu tego nie spełnia. Ustęp 1 art. 22 cyt. ustawy składa się z czterech punktów, które wskazują co powinna określać decyzja wydana w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Z punktu 1-go wynika dla organów obowiązek określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Punkt 2-gi zawiera obowiązek wskazania w decyzji osoby zobowiązanej do wykonania rekultywacji gruntów. Punkt 3-ci zobowiązuje organ administracji do "określenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów". Niewskazanie tak w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu właściwego punktu ust. 1 art. 22 cytowanej ustawy powoduje, że tylko z tego względu tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy też stawianiu hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Tym bardziej, że uzasadnienie tego zarzutu wyłącznie sprowadza się do Interpretacji pojęcia rekultywacji gruntów, którego wyjaśnienie zawarte zostało w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za niezrozumiały należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd ust. 2 art. 22 omawianej ustawy. Jest to przepis kompetencyjny, upoważniający Starostę do wydawania decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu. Natomiast z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 26 lipca 2005 r. wydana została przez właściwy organ czyli Starostę S. 3. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – przez jego niewłaściwe zastosowanie. Stosowanie prawa to ustalenie wiążących konsekwencji danej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie stosował art. 64 ust. 3 Konstytucji, lecz ograniczył się jedynie do wyjaśnienia na czym polega przewidziana w nim możliwość ograniczania prawa własności. Ochrona własności nie ma bowiem absolutnego charakteru i w ust. 3 art. 64 Konstytucji, dopuszcza możliwość jego ograniczenia. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2002 r. (SK.23/01) Trybunał Konstytucyjny wypowiedział pogląd, że przewidziana w art. 21 i 64 Konstytucji ochrona własności winna być odczytywana w kontekście pozostałych jej postanowień, które przewidują konieczność ponoszenia przez obywateli ciężarów publicznych. Nie uznał też za niedopuszczalne konstytucyjnie, ograniczenie prawa własności przez obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z prawa energetycznego, geodezyjnego i górniczego ochrony środowiska i wielu innych, mimo, iż prowadzone do ograniczenia podstawowych atrybutów tego prawa. Wynikający z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bezwzględny obowiązek rekultywacji nie jest indywidualnym uprawnieniem właściciela danego gruntu, lecz prawem podmiotowym o charakterze publicznym, wynikającym z art. 74 Konstytucji RP. Zatem wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów, organy administracji przede wszystkim chronią interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne. Wydawane zatem na podstawie art. 22 ust. 1 cyt. ustawy decyzje nie tylko nie ograniczają prawa własności, lecz służą jego ochronie skoro zobowiązują "sprawcę" zdewastowanych lub zdegradowanych gruntów do ich rekultywacji (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy) wskazując kto i w jakim trybie ma tę rekultywację nakazać. Ograniczenie prawa własności skarżącego wynikało natomiast z przepisów na podstawie, których doszło do zajęcia w latach 70-tych należącego do niego gruntu, w celu wydobywania piasku i żwiru przeznaczonego do budowy i utrzymania dróg państwowych. Podstawową w niniejszej sprawie sporną kwestią pozostaje jednakże interpretacja pojęcia rekultywacji gruntów. Ustawową jego definicję zawiera art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wadliwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, bez wskazania jako naruszonego art. 4 pkt 18 cyt. ustawy, nie pozwoliło jednakże Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi – na zajęcie stanowiska w kwestii czy rekultywacja, w rozumieniu przepisów ww. ustawy oznacza przywrócenie zniszczonego gruntu do stanu poprzedniego, czy też polega ona na przywróceniu mu innych wartości użytkowych, w tym zagospodarowania również na inne cele. Już tylko ubocznie zauważyć należy, że zawarta w pkt 18 art. 4 cyt. ustawy, definicja rekultywacji nie używa określenia "przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego", co determinowałoby kierunek rekultywacji w zależności od charakteru zagospodarowania tego gruntu przed jego degradacją lub dewastacją. Przez rekultywację rozumie natomiast "przywrócenie zdegradowanym lub zdewastowanym gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleby, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Tak sformułowana definicja rekultywacji gruntów rolnych i leśnych nie daje podstaw do przyjęcia, iż rekultywacja gruntów rolnych winna zostać przeprowadzona wyłącznie w kierunku rolnym. Aktualnie obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy z 1982 r. nie zawiera wskazań, iż ochrona gruntów rolnych polega na rolniczym ich wykorzystywaniu. Żaden z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakazuje rekultywacji zdegradowanych lub zdewastowanych gruntów rolnych wyłącznie w kierunku rolnym. Wyjaśniając w pkt 19 art. 4 cyt. ustawy pojęcie zagospodarowania gruntów, podano, iż należy przez to rozumieć "rolnicze, leśne lub inne ich użytkowanie". Zobowiązując zatem organ, wydający decyzję o rekultywacji gruntów do określenia kierunku tej rekultywacji (art. 22 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy) ustawodawca pozostawił jednocześnie temu organowi możliwość wyboru tego kierunku w zależności od zaistniałych w sprawie okoliczności. Przy przyjęciu poglądu, że rekultywacja gruntów rolnych winna przebiegać wyłączenie w kierunku rolnym, zamieszczenie określonej w pkt 3 ust. 1 art. 22 cyt. ustawy regulacji byłoby zbędne. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.