VI SA/Wa 12/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w M., B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. z siedzibą w M., B. kwotę 1520 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r., art. 28 ust.1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym ( Dz. U. nr 204, poz. 2088 ze zm. ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy o numerze rejestracyjnym [...], przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006 r. ustalono wykonywanie przez ten pojazd międzynarodowego transportu drogowego rzeczy-przewóz ładunku o masie 22181 kg z Białorusi do Holandii-tzw. przewóz do kraju trzeciego. Okazane przez kierowcę U. B. zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy w przewozie dwustronnym i tranzytowym nie zostało wypełnione w części dotyczącej daty pierwszego przekroczenia granicy Polski co5 zgodnie z objaśnieniem umieszczonym na rewersie zezwolenia, skutkuje jego nieważnością. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 28 ust. 1 , art. 87 ust. 1 , art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz 1p.2.7 załącznika do w/w ustawy a także treść art. 6 ust. 1 i art. 12 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r., wyjaśnił, iż wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu. Zezwolenie to winno znajdować się w pojeździe i być okazywane na każde żądanie organów kontrolnych. Naruszenie tego obowiązku powoduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego pokreślił, iż zezwolenie jest blankietem wydawanym jednorazowo a pieczątka Urzędu Celnego wskazująca na datę przekroczenia granicy nie zwalnia przewoźnika z obowiązku wypełnienia wszystkich rubryk na awersie przedmiotowego zezwolenia. W ocenie organu niewypełnienie rubryki nr 5 przez kierującego pojazdem skutkuje nieważnością pozwolenia, co traktowane jest w taki sposób, jakby kierowca nie posiadał go w ogóle. Dodał, że decyzja organu I instancji zawiera rzeczywistą podstawę prawną rozstrzygnięcia a nadto dodatkowe przepisy pośrednio związane ze sprawą. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik Z. zwanego dalej skarżącym, radca prawny J. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Podniósł zarzut, iż decyzja organu I instancji oraz decyzja zaskarżona zostały wydane bez podstawy prawnej co powoduje ich nieważność stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie prawa materialnego tj. art. 28, art. 31, art. 34, art. 87 ust 1 pkt 2 lit. " a " ust. 2 a także art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z 1p.2.7 załącznika do tej ustawy poprzez ich zastosowanie, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw, oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 § 1 i 3 kpa albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich, obligatoryjnych elementów określonych tym przepisem a w szczególności-powołania podstawy prawnej a także uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu skargi podniósł m. in. , iż skarżący nie wie na jakiej konkretnie podstawie prawnej organy obu instancji uznały przedmiotowe zezwolenie za nieważne, a w konsekwencji na jakiej rzeczywistej podstawie prawnej nałożono na niego przedmiotową karę. Objaśnienie dotyczące obowiązku wypełnienia zezwolenia musi mieć oparcie w konkretnym przepisie prawnym wyraźnie przewidującym określone sankcje w sytuacji jego niewypełnienia. Pokreślił, iż kierowca posiadał w pojeździe wymagane zezwolenie i okazał je podczas kontroli. Zezwolenie opatrzone było pieczęcią Urzędu Celnego wskazującą na datę pierwszego przekroczenia granicy PL. Powołując się na doktrynę dodał, że uzasadnienie decyzji winno być odzwierciedleniem rzeczywistych racji decyzyjnych, tak by te poddawały się weryfikacji. Uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania danego przepisu prawnego w sprawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 6 ust 1 i art. 12 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r., zgodnie z którymi przewozy ładunków mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony, przy czym winno ono znajdować się w pojeździe i być okazywane na każde żądanie organów kontrolnych. Innymi słowy z powyższej umowy wynika tylko, iż kierujący pojazdem winien posiadać stosowne zezwolenie, nie mówi ona natomiast jakie są skutki jego niewypełnienia. W toku postępowania o ukaranie za brak zezwolenia organ powinien badać zatem czy kontrolowany podmiot miał zezwolenie o jakim mowa w art. 28 ust.1 w/w ustawy. W sprawie niniejszej jest niesporne, że przewoźnik zagraniczny okazał konkretny, oryginalny, wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia, uprawniający do jednorazowego wykorzystania. Znajdujące się w aktach sprawy zezwolenie jest w języku polskim, angielskim i niemieckim jednakże nie zawiera pouczenia o którym jest mowa w zaskarżonej decyzji. Zezwolenie to stało się podstawą przekroczenia granicy Polski przez stronę i posiada pieczęć Urzędu Celnego wskazującą datę wjazdu do Polski. Jednakże z samej treści zezwolenia nie wynikało, że jest ono nieważne w przypadku niewypełnienia określonych rubryk. Wskazać należy, że przepisy nie określają wzoru blankietu zezwolenia ani nie precyzują treści "wymaganego zezwolenia", zatem poprzestanie na treści pochodzącej od organu, przy braku wskazówek co do jej uzupełnienia, w ogóle nie powinno być uznane za wadę, która pozbawia zezwolenie bytu prawnego i skutkuje nałożeniem kary za jego brak. Przepisy o charakterze administracyjnokarnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań. W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał przepisu, który stanowiłby, iż nie jest ważne zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy niewypełnione w rubrykach 2, 3 i 5. Zapisy umieszczone w formie objaśnienia czy też pouczenia na rewersie zezwolenia nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane przez organy kontrolujące jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia i nałożenia kary. Objaśnienie jest instrumentem służącym wyjaśnieniu treści ustanowionych norm, natomiast nie może być sposobem rozszerzania regulacji zawartych w ustawie lub rozporządzeniu. Nie może też być postrzegane jako kreowanie warunku ważności tego zezwolenia, ponieważ nie koresponduje ono z warunkami zezwolenia ustalonymi w ustawie czy rozporządzeniu. Przyjęcie objaśnienia jako warunku ważności zezwolenia wykraczałoby poza regulację ustawową. W konsekwencji formuła taka nie może stanowić podstawy do uznania, że przewoźnik wykonuje przewóz bez zezwolenia i w następstwie tego uznania do nałożenia, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kary za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia. Taka ocena Sądu wynika z obowiązującej zasady praworządności -art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa, która oznacza dla organu administracji obowiązek działania na podstawie obowiązującej normy prawnej, obowiązek prawidłowego ustalenia jej znaczenia, niewadliwie dokonanej subsumcji i prawidłowego ustalenia następstw prawnych (Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. CH Beck, Warszawa 2004, str. 63). W prowadzonym przez siebie postępowaniu, poddanym kontroli Sądu, organ dopuścił się naruszenia organ przyjął że zapis o charakterze objaśnienia może być podstawą dla zastosowania przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Należy też wziąć pod uwagę, że zezwolenie było jednorazowe, zatem przekroczenie granicy Polski było niejako "skonsumowaniem" przez skarżącego tego właśnie zezwolenia, na konkretny przejazd, przez konkretnego przewoźnika, dla którego zezwolenie było przeznaczone. Reasumując powyższe rozważania należy przyjąć, iż z faktu niewypełnienia przez skarżącego na zezwoleniu na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy rubryki wskazującej datę pierwszego przekroczenia granicy PL organ administracji wysunął zbyt daleko idące konsekwencje uznając, że skarżący nie posiadał wymaganego zezwolenia. Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazane wyżej okoliczności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.