II OSK 1080/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.) Del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 422/06 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. W. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 422/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje: Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nałożył na A. W. będącą użytkownikiem piekarni [...] w K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, którego wykonanie ma na celu stwierdzenie mocy pieca w piekarni oraz skali negatywnego wpływu tej instalacji na środowisko i umożliwienie wyegzekwowania od użytkownika piekarni dostosowania jej do najlepszej dostępnej technologii. Po rozpatrzeniu odwołania A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchyliło decyzję Starosty K. w części obejmującej termin przedłożenia przeglądu ekologicznego, orzekając w tym zakresie o zobowiązaniu strony do przedłożenia ww. przeglądu do dnia 1 maja 2006 r., a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję A. W. złożyła skargę do sądu administracyjnego zarzucając organom administracji naruszenie prawa materialnego - art. 237 i 238 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i wskazując, między innymi, na pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] marca 2003 r., z którego wynika, że instalacja, którą użytkuje - piec o mocy nieprzekraczającej 0,5 MW, nie wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza i nie podlega też obowiązkowi zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że okoliczności przedstawione przez skarżącą nie mają wpływu na decyzję dotyczącą obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że korzystanie z instalacji, z których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie wymaga pozwolenia, nie może podlegać obowiązkowi sporządzenia przedmiotowego przeglądu. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo zastosowały przepis art. 237 Prawa ochrony środowiska, przyjmując, że warunkiem zobowiązania strony do sporządzenia przeglądu ekologicznego jest stwierdzenie przez organ okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Dla nałożenia takiego obowiązku wystarczy zatem samo podejrzenie szkodliwego oddziaływania danej instalacji. Stwierdzeniu natomiast, czy to oddziaływanie jest rzeczywiście szkodliwe, służyć ma właśnie przegląd ekologiczny, który stanowi podstawę określenia ewentualnych dalszych działań niezbędnych do przeciwdziałania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. W tej sytuacji skargi mieszkańców na uciążliwą emisję zanieczyszczeń, jak również informacja Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu, zawarta w piśmie z dnia [...] września 2005 r. co do obiektów objętych ochroną konserwatorską, dla których lokalizacja obiektu produkcyjnego jest szkodliwa, pozwalały organom na stwierdzenie, że istnieje możliwość negatywnego oddziaływania piekarni na środowisko. Od powyższego wyroku A. W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, na które składają się: wynagrodzenie pełnomocnika, koszty sądowe i koszty udzielonego pełnomocnictwa. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania: art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W ocenie skarżącej niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu istotnego naruszenia prawa przez organy administracyjne świadczy o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Przemilczenie istotnego naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy jest jednocześnie naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 3 § 1 pkt 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu II instancji. Sąd nie dostrzegł bowiem, że organ odwoławczy powinien był w rozpoznawanej sprawie zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Uchybienie to doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, co narusza art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podzielić należy zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 134 § 1, art. 145 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy). 1. Stosownie do brzmienia art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd administracyjny "rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że sąd ten ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia administracyjnego także wtedy, gdy skarga nie zawiera takiego zarzutu. Zakres rozpoznania sprawy administracyjnej przez sąd określony został w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "pod względem zgodności z prawem", bardzo szeroko określa granice rozpoznania sądowego. Tak więc sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją ma obowiązek rozpatrzeć ją w aspekcie zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił wymienionemu wyżej nakazowi. Kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do jego brzmienia organ ochrony środowiska "w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko może w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego". Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji - jak wynika z zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku rozważań - ograniczył się wyłącznie do zbadania zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy przepisu prawa materialnego, tj. art. 237 cyt. ustawy. Pominął natomiast zupełnie skontrolowanie legalności prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że z punktu widzenia ewentualnego zaistnienia wad powodujących nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.) tego rodzaju badanie winno być przeprowadzone w pierwszej kolejności. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności decyzji czyni dalszą kontrolę zbędną. Z dokumentacji zawartej w niniejszej sprawie wynika bowiem że w 2002 r. wydana została przez Starostę K. decyzja nr [...] - nakładająca na stronę skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Okoliczności sprawy zdają się wskazywać, iż stała się ona ostateczną. Wszczęcie w tych warunkach kolejnego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji nakazującej skarżącej przedłożenie przeglądu ekologicznego, bez jakiegokolwiek odniesienia się do wskazanej wyżej kwestii, budzi uzasadnione wątpliwości co do tego czy zaskarżona decyzja nie została dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazane wyżej uchybienie proceduralne stanowi niewątpliwie tego rodzaju naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.). Za zasadny należało zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji także i tego przepisu. 2. Trafny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno, między innymi, zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Przez to sformułowanie rozumieć należy zwięzły opis tego co się działo w sprawie, w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w tzw. części historycznej nie zawiera żadnych informacji dotyczących wskazanych wyżej okoliczności, mimo iż z akt sprawy w jednoznaczny sposób wynika, iż przed wydaniem kontrolowanej decyzji toczyło się postępowanie zakończone wydaniem identycznej decyzji, przypuszczalnie ostatecznej. Okoliczność powyższa, mogąca mieć fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy została pominięta. Brak jest również w uzasadnieniu wyroku informacji o toczącym się przed organami obu instancji od 2003 r. postępowaniu administracyjnym - w przedmiocie zobowiązania skarżącej do wykonania i przedstawienia przeglądu ekologicznego - w którym wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wskazane wyżej uchybienia przez Sąd przepisom prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Między wymienionym wyżej naruszeniem przepisów prawa przez Sąd I instancji a wydanym orzeczeniem zachodzi bowiem ścisły związek przyczynowy. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.