VI SA/Wa 410/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie lokalizacji punktów gier oddala skargę Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością F. z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] odmawiającą spółce F. zmiany w załączniku Nr 1 do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] dotyczącej zmian w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych w pozycji 2, 32, 80, 97, 106, 108, 121, 129. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] udzielił spółce F. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 129 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa [...], przy czym w każdym z nich liczba zainstalowanych automatów nie może przekroczyć 3 sztuk. Wykaz punktów gier stanowi załącznik Nr 1 do ww. decyzji. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r., ostatecznie sprecyzowanym pismem z dnia [...] października 2006 r., spółka wniosła o zmianę lokalizacji punktów gier wskazanych w pozycjach 2, 32, 80, 97, 106, 108, 121, 129 decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. i zastąpienie ich nowymi lokalizacjami punktów gier, których właścicielem jest P. sp. z o.o. z siedzibą w W. ul. W.. W punktach wskazanych do zmiany w ww. pozycjach spółka P. prowadzi działalność w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych. Organ pierwszej instancji, na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 3, 7, 9 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o grach" ) odmówił dokonania zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, iż ustawodawca, definiując w art. 9 ww. ustawy o grach miejsca prowadzenia działalności w zakresie punktu przyjmowania zakładów wzajemnych wyraźnie rozdziela pojęcia punktu przyjmowania zakładów wzajemnych oraz punktu gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie organu, tak wyraźne rozdzielenie w przepisach miejsc prowadzenia działalności jednoznacznie wskazuje, że poszczególne gry i zakłady nie mogą być prowadzone w jednym miejscu. Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził ponadto, że przy wydaniu decyzji kierował się potrzebą zapewnienia sprawności funkcjonowania i stabilności sektora podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne, a także interesami ich klientów. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka F. dokonała analizy prawnej wskazanych w decyzji przepisów i podniosła, że w jej ocenie ww. uregulowania zawarte w ustawie o grach pozwalają na wyciągnięcie jednoznacznego wniosku o dopuszczalności sytuowania punktów gier na automatach o niskich wygranych w lokalach usługowych w których przyjmowane są zakłady wzajemne. W ocenie strony, organ dokonał nieuprawnionej interpretacji rozszerzającej ww. aktu prawnego ograniczającego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zmiana decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] listopada 2006 r. jest niedopuszczalna ze względu na brzmienie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Powołując się na treści art. 7 ust. 1, 1 a, 3, 30 ustawy o grach organ odwoławczy stwierdził, że intencją ustawodawcy było ścisłe rozdzielenie aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. Wyraźne oddzielenie konkretnych miejsc prowadzenia działalności jest, zdaniem organu, wyraźnym sygnałem że poszczególne gry i zakłady tam wskazane nie mogą być prowadzone w jednym miejscu. Konstrukcja ta, zdaniem organu, jest ukierunkowana na zapewnienie sprawności funkcjonowania w otoczeniu prawnym i rynkowym, w jakim istnieją podmioty zajmujące się działalnością w zakresie hazardu i ma za zadanie minimalizować niepewność i niejasności związane z ich funkcjonowaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Finansów spółka F. zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego tj., przepisów art. 7 ust. 1 a, art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez błędna wykładnię, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może być usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych 2) naruszenie art. 155 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie założenia, że wniosek skarżącej o zmianę punktów nie odpowiada interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony, w sytuacji gdy z racji płynności stosunków gospodarczych (likwidacja, upadłość, zmiana siedzib i właścicieli lokali, w których usytuowane są punkty gier) nie jest możliwe rozpoczęcie przez spółkę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich punktach gier decyzji zezwalającej, a odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zamianę punktów negatywnie rzutuje na poziom należności publicznoprawnych odprowadzanych przez spółkę (interes społeczny) i na gospodarcze interesy spółki (słuszny i interes strony) . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jak wynika z akt nadesłanej sprawy administracyjnej w czynnościach procesowych podejmowanych w toku sprawy oraz w zaskarżonej decyzji główną uwagę poświęcono analizie przepisów art. 3, 7, 9, 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych mającej na celu wykazanie, że jest dopuszczalne (jak twierdzi strona), bądź niedopuszczalne (zdaniem organu) sytuowanie punktów gier na automatach o niskich wygranych w lokalach usługowych w których przyjmowane są zakłady wzajemne. Tymczasem, skoro w rozpatrywanej sprawie został złożony wniosek o zmianę decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (decyzja z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...]) w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie zmiany lokalizacji punktów gier wskazanych w decyzji zezwalającej i zastąpienie ich nowymi lokalizacjami punktów gier, w pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność uwzględnienia takiego wniosku w kontekście istotnych cech decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w omawianej branży. Innymi słowy, podstawowym zagadnieniem jest ustalenie, czy elementem koniecznym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest wskazanie konkretnych punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Bezwzględny wymóg ustalenia powyższej kwestii jest związany z możliwością zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. jedynie w sytuacji gdy przedmiotowa ostateczna decyzja administracyjna nie posiada wad kwalifikowanych, jej cel nie został osiągnięty oraz przy wydawaniu której organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Przy czym ewentualna zmiana takiej decyzji (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 267/06). Nie może przy tym ujść uwadze, że doniosłość omawianego trybu zmiany decyzji administracyjnej związana jest z problematyką trwałości decyzji ostatecznych. Ponowne bowiem zajęcie się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny ostateczną i niewadliwą decyzją, wydaje się być sprzeczne z zasadą trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Na tle rozpatrywanej sprawy, nie ulega wątpliwości, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] jest decyzją ostateczną, to jest taką od której nie służy odwołanie administracyjne w toku instancji. Spełnienie tego warunku dało organowi możliwość rozważenia, czy ww. decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. może zostać zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. Należy podkreślić, że podjęcie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonane tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej i z udziałem tych samych stron. Pojęcie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy było przedmiotem wielokrotnych analiz zarówno w literaturze jak i orzecznictwie sądowym (v. np. Jan Zimmermann "Problem beneficjum novorum w postępowaniu administracyjnym", P i P 1987, nr 5, Zbigniew Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", PiP 2007/4, Barbara Adamiak: "Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej" Z.N.S.A. nr 1(10) /2007, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA nr 1/2001, poz. 7). Konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy administracyjnej występuje wówczas, gdy akty lub czynności organu administracji dotyczyć będą tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. Złożenie wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które raz już zostały określone. Oznacza to, że art. 155 k.p.a. może być zastosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana (v. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz. Zakamycze 2005 r, str. 360). Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała podstawa prawna decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. na mocy której udzielono stronie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Udzielając twierdzącej odpowiedzi na pytanie sformułowane na wstępie niniejszych rozważań, tj. uznanie, że elementem koniecznym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest wskazanie konkretnych punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż w myśl art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zasadach wzajemnych zasadą jest, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych powinno zawierać m.in. miejsce urządzania gier lub zakładów. Przepis art. 37 ww. ustawy wskazuje, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach. Z zestawienia tych przepisów wynika więc, że elementem koniecznym przedmiotowego zezwolenia wyznaczającym granice tejże decyzji jest precyzyjne wskazanie punktów, w których gry o niskich wygranych są urządzane. Skoro tak, to nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej w zakresie wskazanych w niej ww. elementów koniecznych w trybie art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Przy innym rozumieniu ten rodzaj weryfikacji stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż zaskarżona decyzja pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.