III SA/Po 382/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak As. sąd. Szymon Widłak Protokolant : sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. oddala skargę /-/ Sz. Widłak /-/ B. Koś /-/ M. Ławniczak Rada Miejska w R. uchwałą nr [...] z dnia [...] – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29.09.1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego ( Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz. 1688 ze zm. ) – powołała z dniem 01.01.2007r. B .L. na funkcję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R.. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] – wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – orzekł nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ podniósł, iż funkcję kierownika USC powierzono bez zachowania obligatoryjnej procedury naboru na wolne stanowiska urzędnicze przewidzianej w ustawie z dnia 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm. ). Zgodnie z art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt, burmistrz lub prezydent, przy czym rada danej gminy może powołać innego kierownika lub jego zastępców. Zgodnie z art. 3 a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nabór kandydatów na wolne ( w tym kierownicze ) stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie mianowania i umowy o pracę jest otwarty i konkurencyjny. W ocenie organu podstawą zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego nie jest powołanie, ze względu na art. 2 pkt. 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawierający zamknięty katalog stanowisk, na których zatrudnienie następuje na tej podstawie. Wynika stąd, iż podstawą nawiązania stosunku pracy z kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest umowa o pracę bądź mianowanie. Z tego względu uchwała o powierzeniu stanowiska bez przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucono mu naruszenie art. 3 a ustawy o pracownikach samorządowych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez wykluczenie możliwości awansowania pracownika Urzędu Stanu Cywilnego na stanowisko jego kierownika oraz art. 7, 77 i 107 kpa. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Gmina Rychwał podniosła, iż pominięcie obligatoryjnego trybu konkursowego było uzasadnione w niniejszej sprawie, gdyż dotyczyła ona przesunięcia pracowniczego wewnątrz urzędu polegającego na zmianie stanowiska zajmowanego dotychczas. Niecelowe miało być wobec tego poszukiwanie kandydatów na przedmiotowe stanowisko spoza pracowników urzędu. Celem spornej uchwały miało być w istocie awansowanie pracownika, a nie zatrudnianie nowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie swojego orzeczenia. Na rozprawie w dniu 31.05.2007r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż osoba powołana na stanowisko kierownika była już zatrudniona w Urzędzie Stanu Cywilnego, wobec czego uchwała Rady Miejskiej w R. nie kreowała nowego stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29.09.1986r. Prawo o aktach stanu cywilnego ( t. j. Dz. U. Nr 161 z 2004r., poz. 1688 ze zm. ) kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest z mocy prawa wójt lub burmistrz ( prezydent ). Rada gminy ma jednak kompetencję do powołania kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy spośród innych osób, nie pełniących funkcji organu gminy ( art. 6 ust. 3 ustawy ) – w tym również spośród pracowników danego urzędu. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż powołanie takie winno być poprzedzone specjalnym otwartym naborem, o którym mowa w przepisie art. 3 a ust. 1 ustawy z dnia 22.03.1990r. o pracownikach samorządowych ( t. j. – Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1593 ze zm. ). Obligatoryjny wymóg przeprowadzenia naboru w tym trybie dotyczy bowiem kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze ( w tym również stanowiska kierownicze ) zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt. 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych, czyli na podstawie mianowania oraz umowy o pracę. Z przytoczonego powyżej przepisu art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego wynika, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest powoływany przez radę gminy, co nie oznacza jednak, iż stosunek pracy z taką osobą jest nawiązywany na podstawie powołania ( zob. m. in. A. Szewc, Niejasności prawa samorządowego, Radca Prawny 1994/6/60, teza 4 ). Ten rodzaj zatrudnienia jest bowiem zarezerwowany wyłącznie dla zamkniętej grupy pracowników samorządowych, wymienionych taksatywnie w art. 2 pkt. 3 ustawy o pracownikach samorządowych – zastępcy wójta, sekretarza gminy i powiatu oraz skarbnika gminy, powiatu i województwa. Z jednoznacznego brzmienia tego przepisu wynika, że krąg osób zatrudnianych na podstawie powołania nie może być poszerzony na podstawie odpowiednich regulacji statutu danej gminy, a stanowiska wskazane w tym przepisie nie mogą być obsadzone na innej, niż powołanie, podstawie prawnej ( K. Czyżycka, Nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym na podstawie powołania, Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej 2005/16/39, teza 1; wyrok SN z 09.04.1997r., I PKN 68/97, OSNP 1998/3/77 ). Należy wobec tego zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.01.2000r. ( I PKN 480/99, OSNP 2001/10/349 ), iż "powołanie" o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego jest efektem niedbałego posłużenia się przez ustawodawcę tym sformułowaniem. W doktrynie sytuacja tego typu jest określona jako tzw. "powołanie pozorne", w którym pod nazwą powołania kryje się w istocie nawiązanie stosunku pracy na innej podstawie ( zob. zob. P. Kłosiewicz, Instytucja powołania a powołanie pozorne, Państwo i Prawo, 1996 nr 6, s. 924 i n. oraz W. Sanetra, Prawo pracy, Białystok 1994, s. 46 ). W efekcie należy uznać, iż kierownik urzędu stanu cywilnego i jego zastępca może być zatrudniony wyłącznie na podstawie umowy o pracę, albo mianowania ( jeżeli taka podstawa prawna została w statucie gminy dla takiego stanowiska przewidziana ). Uchwała rady gminy o powołaniu kierownika urzędu lub jego zastępcy stanowi wobec tego jedynie upoważnienie dla podmiotu dokonującego odpowiednich czynności z zakresu prawa pracy do zawarcia z powołanym kierownikiem umowy o pracę albo sporządzenia aktu mianowania ( zob. T. Szewc, Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych, LEX/el. 2003, uwaga 14 ). Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż przeprowadzenie naboru na stanowisko kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. winno być dokonane w drodze specjalnego naboru, otwartego zarówno dla osób już zatrudnionych w urzędzie, jak i dla kandydatów spoza tej instytucji. Wymóg ten – nie dopuszczający żadnych wyjątków, a w szczególności pozwalających na wyłączenie osób już zatrudnionych na stanowisku urzędniczym z obowiązku poddania się szczególnemu trybowi naboru na inne wolne stanowisko urzędnicze – wynika bowiem wprost z przepisów prawa ( tj. art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22.03.1990r. o pracownikach samorządowych ( t. j. – Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1593 ze zm. ). Sąd podziela pogląd pełnomocnika skarżącego co do tego, że uchwała o powołaniu na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. pani B.L. nie kreowała stosunku pracy, a jedynie dawała podstawę do jej zatrudnienia na nowym stanowisku kierownika USC. Sąd nie stwierdza również naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego ( Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz.607 ze zm.), który stanowi, że "status pracowników samorządowych powinien umożliwiać zatrudnianie pracowników wysoko wykwalifikowanych, w oparciu o kryterium umiejętności i kompetencji; w tym celu należy przewidzieć odpowiednie zasady szkolenia, wynagradzania oraz możliwości awansu zawodowego". Przeprowadzenie otwartego naboru na wolne stanowisko urzędnicze, do którego mogą przystąpić zarówno urzędnicy już zatrudnieni w urzędzie, jak i osoby z zewnątrz umożliwia bowiem zatrudnianie wysoko wykwalifikowanych pracowników jak i awansowanie już zatrudnionych, których kwalifikacje zostały zweryfikowano w takim trybie. Wojewoda nie był przy tym zobowiązany – wbrew zarzutom strony skarżącej – do wskazania w rozstrzygnięciu nadzorczym podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia wymaganego konkursu. Był on bowiem jedynie zobowiązany do oceny legalności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w R.. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 7, 77 i 107 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z prawem, wobec czego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/Sz. Widłak /-/B. Koś /-/M. Ławniczak