II SA/Bk 196/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. B. i T. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku mieszkalnego - oddala skargę.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął w dniu [...]11.2006 r., z wniosku J. i T. B., postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania niezgodnie z jego przeznaczeniem części budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] (usytuowanego od strony działki sąsiedniej ozn. nr geod. [...]) w G. przy ul. [...], będącego współwłasnością B. i Z. Z. oraz J. i T. B. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w M. wstrzymał w trybie art.71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.U. Nr 156, poz. 1118) użytkowanie części budynku mieszkalnego, w którym zmieniono sposób użytkowania z części mieszkalnej na pomieszczenie handlowo-usługowe, na działce nr geod. [...], położonej w G. przy ul. [...], z jednoczesnym zobowiązaniem Państwa B. i Z. Z. do wykonania w określonym terminie nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu stwierdził, że z przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2006 r. oględzin wynika, iż wyposażenie pomieszczenia na parterze w części budynku mieszkalnego, będącego w użytkowaniu Państwa Z., usytuowanego od strony działki nr geod. [...] w G., wskazuje na przystosowanie tej części budynku do prowadzenia działalności handlowej (sprzedaż kwiatów i pamiątek). Dodatkowo podkreślił, że dokonane w dniu [...] września 2006 r. przez Panią B. Z. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z pomieszczenia mieszkalnego na pomieszczenie usługowo – handlowe było nieskuteczne, albowiem zgłoszenie dotyczyło innej części budynku. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się p. B. Z. i złożyła zażalenie. Wyjaśniła w nim, iż w złożonych przy zgłoszeniu z dnia [...] września 2006 r. dokumentach omyłkowo wskazano pomieszczenie użytkowane (część wschodnia) przez P. B., zamiast części zachodniej obiektu od strony budynku nr [...], w której znajduje się omawiane pomieszczenie handlowo-usługowe należące do B. Z. W ocenie strony w sprawie nie miała miejsca samowola budowlana, albowiem dokonała prawidłowego zgłoszenia, które zawierało jedynie oczywistą omyłkę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie prowadzone w tymże organie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż organ II instancji w dniu [.] stycznia 2007 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], podczas których nie stwierdzono wykonywania przez użytkownika jakichkolwiek robót budowlanych w pomieszczeniu na parterze budynku. Ponadto kontrola wykazała, że aktualnie prowadzona od [...] listopada 2006 r. przez Państwo Z. działalność handlowa w pomieszczeniu na parterze budynku nie spowodowała zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W pomieszczeniu parteru, bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, ustawione zostały jedynie lekkie regały, na których znajdują się kosmetyki, upominki, zabawki dziecięce, kwiaty sztuczne itp. oraz lada sprzedawcy. Z uwagi na powyższe ustalenia, zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie było wymagane zgłoszenie zmiany użytkowania budynku, gdyż nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia. Jednocześnie podkreślił, że pomimo, iż przy zgłoszeniu z dnia [...] września 2006 r. pomylono lokalizację lokalu, to nowy sposób użytkowania lokalu wskazany przez Państwa Z. nie budził zastrzeżeń organu administracji architektoniczno – budowlanej Starostwa Powiatowego w M. Na powyższe postanowienie J. i T. B., reprezentowani przez pełnomocnika wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia polegające na podaniu wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 124 § 1 KPA w związku z art. 9 KPA poprzez pominięcie art. 105 KPA jako podstawy formalnej oraz art. 71 ust. 1 pkt. 2 w zakresie podstawy materialnoprawnej, - naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia polegające na przeprowadzeniu dowodu z oględzin bez zawiadomienia o tym strony skarżącej z naruszeniem art. 79 KPA w związku z art. 10 KPA, - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegającego na naruszeniu art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na bezzasadnym przyjęciu braku konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 KPA poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, iż organ odwoławczy naruszył w sposób rażący przepisy prawa, gdyż umarzając postępowanie administracyjne nie przywołał podstawowego w tym względzie przepisu art. 105 KPA. Powołując się na orzecznictwo NSA zdaniem skarżących umorzenie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie art. 105 KPA, a tego przepisu organ nie powołał w zaskarżonym postanowieniu. Naruszeniem prawa jest również, zdaniem Skarżących niepowołanie przez organ przepisu prawa materialnego – art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ ten przywołał wprawdzie w/w przepis w uzasadnieniu postanowienia, jednakże nie wyczerpuje to w żadnym przypadku wymogu z art. 124 § 1 KPA podania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, gdyż przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2007 r. oględziny nieruchomości nastąpiły bez powiadomienia strony skarżącej z naruszeniem art. 79§1 i 2 KPA. Tym samym, zdaniem Skarżących organ naruszył fundamentalną zasadę postępowania wyrażoną w art. 10 KPA polegającą na konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Powyższej oceny nie zmienia fakt powiadomienia strony i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem Skarżących w sprawie nastąpiło również naruszenie prawa materialnego, przede wszystkim art. 71 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, zaś taka miała miejsce w niniejszej sprawie. W zasadzie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia, a do organu architektoniczno - budowlanego należy ustalenie czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi związanych z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. W ocenie Skarżących prowadzona przez B. i Z. Z. działalność handlowo - usługowa w nieprzystosowanym do tego celu budynku mieszkalnym stanowi bez wątpienia zmianę sposobu użytkowania wiążącą się z koniecznością spełnienia wymogów wymienionych w art. 71 ust.2 pkt. 1 - 6. Przyjmuje się, bowiem, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystania go do innych celów niż podano to w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu wydanego w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok NSA IV SA 916/00 z dnia 17.11.2000 r.). W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty w niej podniesione są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu dokonana przez organ II instancji ocena stanu faktycznego i prawnego w sprawie jest prawidłowa. Zgodzić się należy z P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B., iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w konsekwencji, iż nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania budynku. W myśl powołanego wyżej przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jak wynika z przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2007 r. kontroli nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], nie były w budynku przeprowadzane od 2001 r. jakiekolwiek roboty budowlane. Jednocześnie z przeprowadzonej kontroli wynika, iż działalność gospodarcza prowadzona od dnia [...] listopada 2006 r. przez państwa Z. nie spowodowała zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, iż rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej przez państwa Z. na parterze budynku położonego w G. przy ul. [...] nie wpłynęło na zmianę sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego w całości lub w części. W konsekwencji należy przyjąć, że Pani B. Z. nie miała obowiązku składania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części tegoż budynku. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, jakoby organ II instancji dokonał błędnej interpretacji i niewłaściwie zastosował przepisy prawa budowlanego w zakresie pojęcia "zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżących pod tym pojęciem nie można utożsamiać praktycznie każdej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Owszem art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane zawiera zwrot "w szczególności", tym niemniej nie oznacza powyższe, iż każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga stosownego zgłoszenia. Zdaniem Sądu należy przyjąć, iż jedynie takie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymienienie w art. 71 ust. 1 pkt. 2 w/w ustawy lub w skutkach podobne do tam wymienionych powodują konieczność sporządzenia stosownego zgłoszenia do organów administracji architektoniczno – budowlanej. Sąd pragnie podkreślić, czego najwyraźniej nie zauważył pełnomocnik Skarżących, iż z dniem [...] września 2005 r. został uchylony art. 71 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, który rozszerzał definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także na przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Jedynie w oparciu o stary stan prawny, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania, można byłoby rozważać, czy rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej (handlowo–usługowej) w budynku mieszkalnym kwalifikowało się jako zamiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podobnie należało ocenić trafność przytaczanych przez pełnomocnika Skarżących w skardze orzeczeń sądów administracyjnych, albowiem orzeczenia te zapadły na gruncie nieobowiązującego częściowo stanu prawnego. W ocenie Sądu nie znajdują oparcia w zgromadzonym materialne dowodowym zarzuty Skarżących, jakoby rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej w postaci sprzedaży upominków i kwiatów miało jakikolwiek wpływ na warunki przeciwpożarowe panujące w przedmiotowym budynku, lub też zagrażało życiu i bezpieczeństwu osób w nim zamieszkujących. Magazynowanie sprzedawanych towarów z pewnością stwarza mniejsze zagrożenie pożarowe niż użytkowanie sprzętów elektrycznych w typowym budynku mieszkalnym, takich jak telewizor, kuchenka mikrofalowa czy też żelazko. Również zwiększenie ruchu klientów w okolicy przedmiotowego obiektu budowlanego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż w nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania w całości lub części. Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego należało również uznać je za niezasadne. Wbrew twierdzeniom Skarżących organ II instancji nie podał w zaskarżonym postanowieniu błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, iż powołanie art. 138§1 pkt. 2 w zw. z art. 144 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane było wystarczającą podstawą do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przepisy te mówią o możliwych rozstrzygnięciach podejmowanych przez organy II instancji i stanowią dostateczną podstawę do wydania stosownych orzeczeń (decyzji lub postanowień). Nie bez znaczenia jest również fakt, iż Skarżący sami przyznają w uzasadnieniu skargi, iż organ II instancji przytoczył przepis art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie wskazać należy na ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo, z którego wynika, iż błędne powołanie podstawy decyzji (postanowienia) lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (zob. m.in. wyrok NSA z 15.07.2003 r. sygn. akt I SA 371/03, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.02.2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1073/05 oba opublikowane w programie LEX). Podobnie należało również ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na przeprowadzeniu przez organ II instancji dowodu z oględzin bez stosownego zawiadomienia o powyższym strony. Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżących organ odwoławczy w dniu [...] stycznia 2007 r. nie przeprowadził dowodu z oględzin, lecz kontrolę a zatem nie miał obowiązku informowania o powyższym stron postępowania na podstawie art. 79§1 KPA. Podstawą przeprowadzenia czynności kontrolnych był art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jednocześnie organ II instancji na podstawie art. 10 KPA zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie (w tym również protokołem z przeprowadzonej kontroli) jednakże Skarżący z tego prawa nie skorzystali. W związku z powyższym za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia art. 10 KPA zapewniający czynny udział stronom na każdym etapie postępowania. Taki udział stronom został zapewniony, zaś fakt, iż Skarżący nie skorzystali z przysługującego im prawa nie może w negatywny sposób rzutować na działalność organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu błędne i nieznajdujące oparcia w aktach sprawy jest stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, jakoby organ administracji publicznej naruszył zasadę prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 KPA. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Wbrew sugestiom pełnomocnika Skarżących organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku w każdym wypadku przeprowadzania dowodów z opinii biegłych z zakresu "budownictwa posiadających uprawnienia bez ograniczeń w danej specjalności". Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 KPA, o co ewentualnie wnosił pełnomocnik Skarżących w złożonej skardze. W świetle powyższych rozważań brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.