II GSK 384/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Maria Myślińska Czesława Socha (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 409/07 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach I. oddala skargę kasacyjną II. zasądza od "F." Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 zł. (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. v.s. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. o sygnaturze VI SA/Wa 409/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów celnych obu instancji, które stwierdziły, że ostateczną decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], udzielono skarżącej spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego. Powyższe zezwolenie zostało udzielone na 6 lat i uprawniało skarżącą spółkę do prowadzenia wspomnianej działalności w 309 punktach wymienionych w załączniku do decyzji. Pismem z dnia 9 października 2006 r. F. Spółka z o.o. w W. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o dokonanie zmiany w powyższym zezwoleniu poprzez wykreślenie z załącznika do decyzji 45 punktów prowadzenia działalności i wpisanie w ich miejsce 45 innych znajdujących się na obszarze województwa śląskiego punktów, w których działalność w zakresie zakładów wzajemnych prowadzi P. Spółka z o.o. w W. Z uwagi na to, że lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych na terenie kasyn, salonów gier oraz punktów przyjmowania zakładów wzajemnych nie jest dopuszczalna, organy administracji odmówiły zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz rozstrzyga w granicach danej sprawy. W związku z powyższym stwierdził, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja Ministra Finansów odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji, zasadniczym problemem w sprawie jest zbadanie, czy ostateczna decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. zezwalająca skarżącej spółce na prowadzanie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 309 punktach może być zmieniona w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez wykreślenie 45 z tych punktów i wpisanie w ich miejsce 45 miejsc, w których prowadzona jest działalność w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu I instancji zasada trwałości decyzji ostatecznych sprawia, że zakres stosowania trybu nadzwyczajnego, jakim jest m.in. zmiana decyzji ostatecznej, uzasadniony jest zakresem tej decyzji i w nim się zawiera. W trybie art. 155 k.p.a. można zmienić decyzję ostateczną m.in. wtedy, gdy przy jej wydawaniu organ administracji dysponował pewnym luzem decyzyjnym. Przy wydawaniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych uznaniowość ta polega na możliwości ustalenia innej (niższej) niż wnioskowana ilości punktów prowadzenia tej działalności. Uznaniowość administracyjna nie uzasadnia jednak wyjścia, w drodze zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznej, poza granice wcześniej tą decyzją wyznaczone. Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu I instancji, że elementem koniecznym zezwolenia jest precyzyjne wskazanie punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Określone w zezwoleniu prawo do prowadzenia wspomnianej działalności może być realizowane jedynie w tych konkretnie wskazanych punktach, a zatem wskazanie takie stanowi istotny element decyzji, wyznaczając jej granice. Nie była zatem możliwa zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2003 r. w trybie art. 155 k.p.a., gdyż doprowadziłoby to do zmiany stanu faktycznego "sprawy pierwotnej". Z uwagi na powyższe, skoro wydana decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej F. Spółka z o.o. w W. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 37 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy zarzuciła uchybienie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W uzasadnieniu skarżąca podała, że granice zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych wyznacza liczba punktów gier na automatach o niskich wygranych oraz wskazanie województwa, na terenie którego dozwolone jest prowadzenie i urządzanie tychże gier. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych określający elementy zezwolenia jest adresowany do organu administracji wydającego zezwolenie i służy jedynie umożliwieniu realizacji uprawnienia wynikającego z udzielonego zezwolenia. Wskazanie konkretnej lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych jest konieczne dla umożliwienia sprawowania funkcji nadzorczych. Nie można jednak przyjąć, że z punktu widzenia tożsamości przedmiotowej stanu faktycznego granice zezwolenia zakreślają konkretne lokalizacje. Takie stanowisko prowadziłoby do stworzenia sytuacji prawnej, w której prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych byłoby wysoce ryzykowne, skoro podmiot prowadzący działalność w oparciu o bazę lokalową nie będącą jego własnością będzie zależny od właściciela lokalu lub innego podmiotu posiadającego tytuł prawny do lokalu. Sąd I instancji w sposób wadliwy uzasadnił swoje orzeczenie. Brak jest w nim w szczególności właściwego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca spółka powołała liczne przykłady z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister Finansów nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do określonego ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Oznacza to, że w przypadku braku skutecznego prawnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny za wiarygodną musi uznać faktyczną podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że powołane przepisy odnoszą się do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza tych zarzutów i ich uzasadnienie wskazuje na błędną ocenę Sądu I instancji, że nie było podstaw do zastosowania art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania, że zmiana decyzji ostatecznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącą mogła nastąpić w trybie art. 155 k.p.a., co było rezultatem wadliwej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne. Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów w uzasadnieniu wyroku. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w tym zakresie zasadniczo koncentrują się wokół zagadnienia braków uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Chodzi o jego lakoniczność i niewyczerpującą ocenę. Wynikało to z zakwestionowania wzajemnej relacji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże się z wadliwą interpretacją art. 155 k.p.a., a więc brakiem jego zastosowania. Oznacza to, że skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia faktyczne i ocenę dowodów dokonaną przez Sąd I instancji, a poprzez zakwestionowanie przepisów postępowania wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego skarżąca upatruje w innej ocenie tych samych dowodów, a także w pominięciu faktu realizacji uprawnienia wynikającego z udzielonego zezwolenia w ramach przyznanego limitu, nie podzielając przekonania co do tego, że z punktu widzenia tożsamości przedmiotowej stanu faktycznego granice zezwolenia zawierają konkretną lokalizację. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania, że zmiana punktów lokalizacyjnych w zakresie wnioskowanym jest możliwa do przeprowadzenia w trybie art. 155 k.p.a., a więc w ramach przyznanego limitu. Zarzuty te, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, były także podnoszone przed Sądem I instancji i dokonano ich prawidłowej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń, o których mowa wyżej. Powyższe wskazuje, że zarzuty naruszenia przepisów procesowych są nieuzasadnione. Zarzut zaś naruszenia przepisów prawa materialnego koncentruje się wokół błędnej wykładni art. 37 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), polegającej na uznaniu, że granice zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych zakreśla lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych, będąca przez to istotnym elementem stanu faktycznego przesądzającym o przedmiotowej tożsamości sprawy administracyjnej. Trafnie Sąd I instancji odwołując się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 267/06 przyjął, że zasadą jest, iż zezwolenie na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie także zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych obejmuje między innymi, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, miejsce urządzenia gier lub zakładów. Oznacza to, że jest to wymóg obligatoryjny, gdyż określa w jakich konkretnych punktach działalność może być prowadzona, a punkty te wyznaczają ramy zezwolenia. Miejsca urządzania gier lub zakładów określone w powyższym art. 35 ust. 1 pkt 3 niewątpliwie wyznaczane są w oparciu o dane wynikające z art. 32 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a więc opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, wyraźne określenie jego rozmiarów, wraz z planem i ogólnymi informacjami związanymi z konstrukcją, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do budynku, czy też lokalu, a w przypadku punktu przyjmowania zakładów wzajemnych – zgodę władającego budynkiem lub lokalem na korzystanie z niego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 powyższej ustawy wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Przepis art. 37 tej ustawy wskazuje, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych. Z jego treści wynika więc, że elementem koniecznym zezwolenia jest wskazanie i to precyzyjne punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Punkty gry na automatach o niskich wygranych, zgodnie z art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych oddalonych co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Oznacza to, że prawo wyznaczenia miejsc urządzania gier lub zakładów ograniczone jest do konkretnie wskazanych miejsc. Stanowi zatem istotny materialno-prawny element decyzji, wyznaczając jej granice. Zmiana tego elementu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie mogła zyskać aprobaty. Wpisanie nowych miejsc na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi bowiem rozszerzenie decyzji ostatecznej. Rozszerzenie to stanowi treść nowej sprawy administracyjnej, podczas gdy zmiana decyzji z trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Nie można zatem przyjąć, jak starała się wykazać skarżąca, że nawet w takich sytuacjach istnieje tożsamość sprawy administracyjnej, a zawarcie w decyzji miejsca nosi jedynie charakter techniczny. Innymi słowy, przepisami zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych w omawianym trybie będą przepisy określające istotę regulowanej działalności i do nich niewątpliwie należy miejsce urządzania gier lub zakładów. Powyższe wskazuje, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych sprzeciwia się zmianom w zakresie oczekiwanym przez skarżącą, a to oznacza brak oparcia modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w przepisach prawa materialnego. Nie ma zatem podstaw do twierdzeń, że został naruszony art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W tej sytuacji, skoro dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, skarga ta podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). V.S.