I SA/Wa 450/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w punkcie 2 oraz uchyla punkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...], w pozostałej części skargę oddala; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. obejmującej działkę nr [...], będącą własnością Z. K., pod budowę pasa drogowego drogi ekspresowej [...] na odcinku P. – P. oraz o ustaleniu na rzecz Z. K. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zostaje wywłaszczona pod inwestycję polegającą na budowie pasa drogowego drogi ekspresowej [...] na odcinku P.-P., co potwierdza zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość organ ustalił na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość działki nr [...] na dzień 7 lutego 2006 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. K. W uzasadnieniu przede wszystkim podniósł, że wywłaszczenie działki nr [...] było niedopuszczalne, ponieważ w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji nie pozostawała w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna stanowiąca podstawę wywłaszczenia. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2264/05, który wstrzymał jej wykonanie. Uchylenie decyzji lokalizacyjnej skutkuje utratą mocy: podziału dokonanego tą decyzją, wpisu do księgi wieczystej wzmianki o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz zajęcia nieruchomości na cele budowlane. Z. K. wskazał, że na podstawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 808/06 i z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1065/06 uchylone zostały decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia budowlane dotyczące tej inwestycji. Poza tym podniósł, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – dalej GDDKiA bezpodstawnie odmówił wykupu działki nr [...] przylegającej do działki nr [...] uznając, że ta pierwsza nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, w oparciu o opinię biegłego z dnia 16 grudnia 2005 r., która nie została przedstawiona wywłaszczonemu. Z. K. stwierdził również, że w aktach sprawy brak jest raportu o skutkach oddziaływania osadników retencyjnych na jego budynek. Ponadto Z. K. zarzucił organowi, że ustalił odszkodowanie na podstawie nieaktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z wymogami art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Dyrektor GDDKiA Oddział w K. w piśmie z dnia 5 lipca 2004 r. przedstawił Z. K. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości, a Wojewoda [...] pismem z dnia [...] września 2004 r. wyznaczył wywłaszczanemu termin do zawarcia umowy sprzedaży z zagrożeniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Po bezskutecznym upływie terminu na wniosek GDDKiA z dnia 25 października 2004 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, o czym zawiadomiono strony. W dniu 7 kwietnia 2006 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawidłowo, a operat szacunkowy spełnia wymogi określone w art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Odnosząc się do podniesionych w sprawie zarzutów organ stwierdził, że decyzja lokalizacyjna pozostaje w obiegu prawnym, ponieważ powołany przez Z. K. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchyla jedynie decyzję organu drugiej instancji. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawidłowo, skoro strona nie przedstawiła innego operatu szacunkowego wskazującego na inną wartość nieruchomości. Organ stwierdził, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie ocenia się kwestii podziału działek, który jest dokonywany w odrębnej sprawie załatwianej decyzją lokalizacyjną. W ocenie Ministra sprawa wykupu działki nr [...] ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu wywłaszczeniowym, natomiast kwestie związane z wydaniem nieruchomości rozpatrywane są w postępowaniu egzekucyjnym. Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia, celem zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. Dodatkowo wskazał, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ działki sąsiednie zostały wykupione na cel wywłaszczenia po wyższej cenie, a jedna z działek została nabyta w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2003 r., mimo, że tak samo jak działka nr [...] leżała poza pasem drogowym. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza także art. 7 i art. 77 KPA. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że podniesione w sprawie zarzuty były znane organowi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona, albowiem decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r., w części w jakiej orzekają o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, naruszają prawo. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala rzeczoznawca majątkowy według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Za nieprawidłowe należało więc uznać przyjęcie przez Ministra Budownictwa i Wojewodę [...] - jako podstawy do ustalenia odszkodowania - operatu szacunkowego określającego wartość rynkową działki nr [...], według poziomu cen nieruchomości z dnia 7 lutego 2006 r., skoro decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydano dopiero w dniu 25 września 2006 r. Takie działanie organów stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w okresie ponad 7 miesięcy jakie upłynęły pomiędzy datą wyceny, a datą wydania decyzji poziom cen nieruchomości przyjętych do porównania mógł ulec zmianie, z korzyścią dla skarżącego. Sąd uznał natomiast za zgodne z prawem decyzje Ministra Budownictwa i Wojewody [...], w części w jakiej orzekają o wywłaszczeniu działki nr [...] pod budowę drogi ekspresowej. Z akt sprawy wynika bowiem, że wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. GDDKiA przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przedstawił Z. K. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy (pismo z dnia 5 maja 2004 r. i z dnia 5 lipca 2004 r.), a po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy (pismo Wojewody [...] z dnia 13 września 2004 r.) organ wywłaszczeniowy, na skutek wniosku GDDKiA, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (zawiadomienie z dnia 24 marca 2005 r.) i złożył wniosek o wpisanie do księgi wieczystej wzmianki o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (wniosek z dnia 21 lipca 2005 r.). Natomiast po przeprowadzeniu rozprawy (protokół z dnia 7 kwietnia 2006 r.), o której zawiadomiono strony i rzeczoznawcę majątkowego (zawiadomienie z dnia 17 marca 2006 r.) Wojewoda [...] wydał decyzję. Przedstawiony wyżej stan faktyczny wskazuje na to, że Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe zgodnie z wymogami art. 8, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i stosowanym odpowiednio art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że nie są one zasadne. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Z. K., że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie pozostawała w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna. Powoływane przez skarżącego wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. i 23 maja 2006 r. wydane w sprawie o ustalenie lokalizacji drogi ekspresowej orzekały tylko o uchyleniu i wstrzymaniu wykonania decyzji organu drugiej instancji - Ministra Infrastruktury. Rozstrzygnięcia w nich zawarte nie obejmowały zatem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. W tej sytuacji twierdzenie skarżącego o ustaniu skutków: podziału nieruchomości dla celów wywłaszczenia, wpisu wzmianki o wywłaszczeniu do księgi wieczystej oraz zajęcia nieruchomości należało uznać za bezzasadne. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu niedopuszczalności wywłaszczenia spowodowanej uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 6 września 2006 i 5 grudnia 2006 r. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nie jest bowiem uzależnione od wydania tego rodzaju decyzji, ponieważ budowa drogi na wywłaszczonej nieruchomości stanowi kwestię odrębną, rozstrzyganą w innej sprawie. Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną przez skarżącego sprawę odmowy wykupu przez GDDKiA działki nr [...], Sąd zauważa, że żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Wówczas w tym postępowaniu mogą być zgłoszone zarzuty dotyczące nieprzedstawienia skarżącemu opinii biegłego E. W. z dnia 16 grudnia 2005 r. o braku podstaw do wykupu działki nr [...]. Sąd nie mógł również uwzględnić zarzutu skargi dotyczącego braku raportu o skutkach oddziaływania osadników retencyjnych na budynek skarżącego, ponieważ ta kwestia nie jest przedmiotem ustaleń w postępowaniu wywłaszczeniowym. Za chybiony należało uznać także zarzut braku dobrej woli ze strony GDDKiA do zawarcia umowy cywilnoprawnej nabycia działki [...]. Wbrew temu co twierdzi skarżący w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, o których mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu zawarcia umowy, o której wspomina art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., co potwierdzają pisma Biura Prawno-Usługowego "P." z dnia 5 maja 2004 r., pismo GDDKiA z dnia 5 lipca 2004 r. i 23 sierpnia 2004 r. oraz pismo Z.K. z dnia 15 lipca 2004 r. W trakcie negocjacji nie doszło jednak do uzgodnienia postanowień proponowanej umowy sprzedaży. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] winien ustalić odszkodowanie w oparciu o wycenę nieruchomości spełniającą wymogi art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zawiadamiając strony i biegłego o terminie rozprawy i zapewniając skarżącemu możliwość ustosunkowania się do opinii rzeczoznawcy majątkowego przed wydaniem decyzji. To wówczas skarżący będzie mógł zgłosić biegłemu uwagi co do wykupu na cel wywłaszczenia działek sąsiednich po wyższej cenie. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.