I SA/Wa 517/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi T.[...] sp. z o. o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. gm. kat. Z. oznaczonej jako część parceli nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości położonej w K. gm. kat. Z., oznaczonej jako część pow. [...] m² z parceli [...], stanowiącą własność S. C. Po rozpatrzeniu wniosku M. C., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1963 r. z uwagi, iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wyrokiem z dnia 18 września 2002 r. sygn. akt I SA 440/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. i poprzedzającą ja decyzję z dnia [...] października 2000 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie podano ceny jej nabycia, zaś zawiadomienie nie zostało doręczone byłemu właścicielowi nieruchomości – S. C. Wskazano również, iż organ nadzoru nie zbadał, czy M. C. jest jedynym spadkobiercą S. C. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. gm. kat. Z. oznaczonej jako część parceli nr [...], obecnie część działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że ww. orzeczenie z dnia [...] stycznia 1963 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a tym samym zawiera jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Organ nadzoru stwierdził, że podstawą orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej m. K. była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) i w kontekście zgodności z jej przepisami zostało przeprowadzone postępowania nadzorcze. Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie przed wystąpieniem do organu administracji państwowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania, zobowiązany był do zwrócenia się do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody (art. 6 ust. 4 w/w ustawy). Z akt sprawy wynika, że Centralny Urząd [...] w K. pismem z dnia [...] maja 1961 r. [...] zwrócił się do S. C. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednakże oferta nie zawierała konkretnej ceny nieruchomości. Na podstawie posiadanych dokumentów archiwalnych nie można stwierdzić, aby konkretna cena za dobrowolne odstąpienie nieruchomości została zaproponowana byłemu właścicielowi w trakcie ustnych negocjacji. Również w wyroku z dnia 18 września 2002 r. sygn. akt I SA 440/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że pismo z dnia [...] maja 1961 r. nie miało cech oferty, skoro nie zawierało konkretnej ceny nabycie nieruchomości. Brak ceny w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na skutek złożonego wniosku Prezydium Rady Narodowej m. K. pismem z dnia [...] listopada 1962 r. nr [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Jednakże z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie zostało doręczone byłemu właścicielowi nieruchomości – S. C. Na brak doręczenia wskazuje informacja doręczyciela zawarta na kopercie, iż adresat wyprowadził się. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby Prezydium Rady Narodowej m. K. podjęło czynności zmierzające do ustalenia adresu pobytu właściciela. Należy zatem stwierdzić, że niezawiadomienie byłego właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie i miejscu rozprawy stanowi rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 1-2 ww. ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ więc uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nie narusza prawa i znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Jednocześnie organ ten stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]", co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1994 r. nr [...]. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego nabycie użytkowania wieczystego w trybie uwłaszczenia nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Kolejne zbycie użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rep. [...] Nr [...] przez T. S.A. z siedzibą w W. jako następcę prawnego podmiotu uwłaszczonego z mocy prawa, na rzecz T. [...] Sp. z o.o. nie pozostaje w związku przyczynowo – skutkowym z ww. orzeczeniem wywłaszczeniowym, zatem również nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. wniósł T. [...] Sp. z o.o. w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa oraz art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych, a także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie tym samym przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 13 i art. 77 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 87/05 oddalił skargę T. [...] Sp. z o.o. w K. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego od tego wyroku naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 217/06, uchylił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że brak jest rozważań Sądu co do okoliczności faktycznych sprawy w świetle przepisów prawa, które miał naruszyć, w ocenie tego Sądu, organ wydając orzeczenie z dnia [...] stycznia 1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, jak i jakiejkolwiek analizy tych przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji nie ocenił skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej w aspekcie rozporządzenia prawem użytkowania wieczystego, a stanowisko tego Sądu że decyzja wywłaszczeniowa nie wywarła nieodwracalnego skutku z art. 156 § 2 kpa sprowadza się do jednozdaniowego twierdzenia Sądu. Oceny wymaga charakter naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a w szczególności, czy zaistniałe naruszenie tych przepisów stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa. Ponownie rozpoznając skargę T. [...] Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dnia [...] marca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Organ nadzoru prawidłowo uznał w zaskarżone decyzji, że przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] stycznia 1963 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), co skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego orzeczenia. Poza naruszeniem wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. należy mieć na uwadze, że w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele Oborny Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z treści wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] lipca 1961 r. Centralnego Zarządu [...] w K. wynika, że objęte tym wnioskiem nieruchomości są w faktycznym władaniu wnioskodawcy od 1952 r. O tym, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem znajdowała się w posiadaniu Centralnego Zarządu [...] w K. na długo przed złożeniem wniosku o jej wywłaszczenie świadczy wprost treść protokołu inwentaryzacyjnego nieruchomości z dnia [...] maja 1960 r. (k. [...] akt administracyjnych), treść pisma Urzędu [...] w K. z dnia [...] maja 1953 r. (k. [...] akt administracyjnych) oraz treść pisma wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 1960 r. nr [...] (k. [...] akt administracyjnych). Dokumenty te potwierdzają fakt zajęcia prze wnioskodawcę, bez tytułu prawnego, nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej na długo przed wywłaszczeniem. Taka sytuacja nie stworzyła podstaw do pozbawienia własności w drodze wywłaszczenia, nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez ubiegającego się o wywłaszczenie. W istocie chodziło wiec o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, którą faktycznie władało przedsiębiorstwo państwowe. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziało się w takich przypadkach za brakiem podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie służy ona regulowaniu stanu prawnego, lecz umożliwieniu realizacji celu, który bez wywłaszczenia nie mógł być osiągnięty. Stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt IV SA 988/98, z dnia 1 października 2002 r., sygn. akt I SA 2162/00, z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06 – nie publikowanych. Powyższy pogląd prowadzi do przyjęcia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] stycznia 1963 r. rażąco narusza art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Takie naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co też prawidłowo uczynił organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r. Stwierdzając nieważność decyzji organ nadzoru obowiązany jest rozważyć, czy decyzja ta nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż w sytuacji ustalenia, że takie skutki zostały wywołane nie stwierdza się nieważności decyzji a jedynie zostaje wydana decyzja o treści wskazane w art. 158 § 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru rozważał, czy orzeczenie z dnia [...] stycznia 1963 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków i doszedł do przekonania, że takie skutki nie wystąpiły. Rozważania organu w tym zakresie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie podziela. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1994 r. zostało stwierdzone uwłaszczenie z mocy prawa przedmiotową nieruchomością przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Następca prawny uwłaszczonego przedsiębiorstwa – T. S.A. z siedzibą w W. aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rep. [...] Nr [...] zbyło prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków na rzecz skarżącego. Należy wiec stwierdzić, że odpłatne przeniesienie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na rzecz skarżącego umową cywilnoprawną przez uwłaszczone przedsiębiorstwo było skutkiem decyzji uwłaszczeniowej a więc to konsekwencją decyzji uwłaszczeniowej jest nieodwracalny skutek prawny, jaki wywołała umowa cywilnoprawna z dnia [...] kwietnia 2002 r. w zakresie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Są to wiec skutki prawne wywołane przez późniejsze decyzje i zdarzenia prawne niż orzeczenie wywłaszczeniowe i nie mogą one stanowić podstawy do oceny, że tym samym orzeczenie wywłaszczeniowe wydane z rażącym naruszeniem prawa wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołuje kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.