I SA/Wa 218/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającą ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad na nieruchomościach Skarbu Państwa wyszczególnionych w [...] załącznikach do wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. W powyższym wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że nieruchomości wyszczególnione w [...] załącznikach do wniosku znajdują się we władaniu GDDKiA i są przeznaczone na potrzeby statutowe tej jednostki, w tym przypadku na potrzeby terenowych komórek organizacyjnych oddziałów GDDKiA - rejonów, stanowiących ich integralną część służącą wykonywaniu zadań zarządcy dróg krajowych. Zadania te określają przepisy art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), a organizację GDDKiA przepisy art. 18a tej ustawy, przy czym organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań komórek organizacyjnych GDDKiA, organizację oddziałów oraz zakres zadań komórek wchodzących w skład oddziałów określa regulamin nadany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Regulamin, określając zakres działania rejonu, nie przewiduje wyodrębnienia organizacyjnego i odrębnych zadań dla jego poszczególnych komórek terenowych: baz materiałowo - sprzętowych i baz magazynowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził, że przy podejmowaniu decyzji nie jest związany regulaminem organizacyjnym GDDKiA, podlegającym ciągłym zmianom. Podstawą do przejęcia nieruchomości do gospodarowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest ich wykorzystywanie na potrzeby statutowe jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekający przyjął, że w przypadku GDDKiA będą to nieruchomości wykorzystywane na potrzeby wymienione w art. 18a ustawy o drogach publicznych i w zarządzeniu Nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz na potrzeby rejonów, zgodnie z porozumieniem zawartym w dniu 5 lipca 2000 r. w Departamencie Architektury, Budownictwa, Geodezji i Kartografii MSWiA. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że nie neguje, iż nieruchomości znajdujące się we władaniu GDDKiA, wykorzystywane jako: bazy materiałowo - sprzętowe, bazy magazynowe, placówki magazynowe, punkty ZUD, stacje ważenia pojazdów ciężkich, stacje stałego ważenia pojazdów, laboratoria drogowe a nawet Muzeum Drogownictwa służą GDDKiA do wykonywania zadań zarządcy dróg krajowych. Wykorzystywanie nieruchomości przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, jako centralnego urzędu administracji rządowej właściwego w sprawach dróg krajowych, na potrzeby baz materiałowych wyklucza jednak właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że gospodaruje on nieruchomościami wykorzystywanymi na potrzeby Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jeżeli są one wykorzystywane na potrzeby: komórek organizacyjnych centrali, 16 oddziałów terenowych, w skład których wchodzą komórki organizacyjne i terenowe komórki organizacyjne - rejony. Natomiast gospodarkę nieruchomościami na potrzeby statutowe GDDKiA, które są związane bezpośrednio z utrzymaniem i obsługą dróg krajowych (np. bazy materiałowe) prowadzi starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Skargę na decyzję złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że przedmiotem wniosku o przekazanie nieruchomości w nieodpłatny trwały zarząd są nieruchomości znajdujące się we władaniu GDDKiA i przeznaczone na jej potrzeby statutowe, w tym przypadku na potrzeby statutowe terenowych komórek organizacyjnych oddziałów GDDKiA - rejonów, stanowiąc ich integralną część związaną w wykonywaniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zadań zarządcy dróg krajowych. Przepis art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że minister właściwy do spraw administracji publicznej, oddaje jednostkom organizacyjnym wymienionym w ust. 1, nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa przeznaczone na ich potrzeby statutowe. Ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani jej przepisy wykonawcze nie precyzują pojęcia potrzeby statutowe. W ocenie strony skarżącej niezbędne jest zatem odniesienie się do przepisów regulujących struktury i zadania tych jednostek. Statut Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wprowadzony zarządzeniem nr 10 Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 1 marca 2006 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. MTiB Nr 3, poz. 6), określa wchodzące w skład GDDKiA komórki organizacyjne oraz jej oddziały i jednocześnie stanowi, że organizację oddziałów i zakres zadań komórek wchodzących w skład oddziałów określa regulamin nadany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z regulaminem w skład oddziałów GDDKiA wchodzą komórki organizacyjne oddziału i terenowe komórki organizacyjne oddziału - rejony. Skoro organ orzekający w sprawie nie neguje, że nieruchomości znajdujące się we władaniu GDDKiA, wykorzystywane jako zaplecze techniczno materiałowe, określane jako bazy materiałowo - sprzętowe, bazy magazynowe, placówki magazynowe, punkty ZUD, stacje ważenia pojazdów ciężkich, stacje stałego ważenia pojazdów, laboratoria drogowe, wchodzące w skład rejonów, służą GDDKiA do wykonywania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zadań zarządcy dróg krajowych, podobnie jak inne nieruchomości przeznaczone na siedziby GDDKiA - to zupełnie niezrozumiałym jest fakt wykluczenia właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do gospodarki tymi nieruchomościami tylko dlatego, że nieruchomości te są bezpośrednio związane z utrzymaniem i obsługą dróg krajowych. W ocenie skarżącego, brak jest podstaw prawnych dla dokonywania podziału jakiego dokonał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uznając, że jedynie wybrane komórki organizacyjne zajmują nieruchomości na cele statutowe i odmawiając takiego statusu innym, nie precyzując jednak ani podstaw, ani zasad takiego podziału. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę wniesioną w rozpatrywanej sprawie należy uwzględnić, bowiem organ orzekający w sprawie naruszył przepisy prawa materialnego ze skutkiem mającym wpływ na wynik tej sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), gospodarka nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych, Najwyższej Izby Kontroli, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy, a także ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich - należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Minister właściwy do spraw administracji publicznej oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, powyższym jednostkom organizacyjnym, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim zawarciu porozumienia ze starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, określającego nieruchomości, które mają być z zasobu oddane tym jednostkom. Stosownie do art.18 ust. 1 i 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W skład GDDKiA wchodzą oddziały w województwach. Ustawa o drogach publicznych określa szczegółowo zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Jednym z tych ustawowych zadań jest utrzymanie dróg. Zgodnie z definicją pojęcia utrzymanie drogi zawartą w art. 4 pkt 20 powołanej ustawy, przez utrzymanie drogi rozumie się wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości. Obowiązki w tym zakresie spoczywają na oddziałach terenowych realizujących te zadania przy pomocy rejonów, w skład których wchodzą bazy materiałowe. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 18a ust. 6 powołanej ustawy zostało wydane zarządzenie Nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. Ministerstwa Infrastruktury nr 3, poz. 8, z późn. zm.), które obowiązuje od dnia 1 kwietnia 2002 r. i w § 3 ust. 1 określa komórki organizacyjne wchodzące w skład GDDKiA. W skład GDDKiA wchodzą ponadto oddziały terenowe w poszczególnych województwach. W świetle powyższych przepisów zasadny jest pogląd strony skarżącej, zgodnie z którym, jeżeli utrzymanie dróg jest zadaniem zarządcy drogi, to wszystkie komórki organizacyjne GDDKiA służące wykonaniu tego zadania, powinny być uznane za wykonujące zadania statutowe GDDKiA. Brak jest jakichkolwiek podstaw aby, tak jak to uczynił organ orzekający w sprawie, wbrew jednoznacznej treści przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz bez podania uzasadnienia prawnego, różnicować "potrzeby statutowe" w rozumieniu powołanego przepisu, jedne uznając za objęte tym przepisem, a inne nie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w komentarzu "Gospodarka nieruchomościami" Jana Szachułowicza, Małgorzaty Krasowskiej i Anny Łukaszewskiej Warszawa 2003 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, zgodnie z którym pojęcia "potrzeby statutowe" nie należy interpretować jako "potrzeby określone w statucie", ponieważ przepisy Konstytucji i ustaw określających zakres działania wymienionych w powołanym art. 60 organów i instytucji nie we wszystkich przypadkach przewidują obowiązek nadawania statutów jednostkom wykonawczo-pomocniczym organów i instytucji państwowych. Określenie "potrzeby statutowe" należy rozumieć jako potrzeby związane z prowadzoną w ramach powierzonych im kompetencji działalnością organów i instytucji państwowych. Terenowe komórki organizacyjne GDDKiA nie mają samodzielnego bytu prawnego i prowadzą działalność mającą na celu wykonywanie zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zauważyć należy również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznając się niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykazał się niekonsekwencją w podjętym działaniu, bowiem wbrew treści art. 65 § 1 k.p.a. wydał merytoryczną decyzję w sprawie odmawiając oddania przedmiotowych nieruchomości w trwały zarząd. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.