II SA/Go 186/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik(spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R.P. kwotę 179 zł (sto siedemdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zmianami), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz uchwały Nr LVIII/585/2001 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ul. [...], ustalił dla R.P. obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty w kwocie 4.474,80zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działkę gruntu nr [...] o pow. 14149m2, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczając jednocześnie termin 14 dni od daty doręczenia decyzji na wniesienie przedmiotowej opłaty. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, iż cytowaną wyżej uchwałą został nałożony obowiązek pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przypadku zbycia nieruchomości przez dotychczasowego jej właściciela. Wysokość tej opłaty ustalono na 30% wzrostu wartości zbywanej nieruchomości. Jednocześnie organ poinformował, iż wzrost wartości przedmiotowej działki został ustalony na podstawie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawców majątkowych, a jej zbycie nastąpiło w drodze umowy darowizny. Od decyzji tej odwołała się R.P. podnosząc, że dnia [...] maja 2003 r. aktem notarialnym darowała swojemu bratu P.S. przedmiotową działkę nr [...], a z tego tytułu nie uzyskała żadnych korzyści finansowych ani materialnych. Zarzuciła ponadto, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, objęte są osoby, które nieruchomość sprzedają. Dopiero bowiem ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. słowo "sprzedaż" zostało zmienione na "zbycie". Skarżąca wskazała, że akt notarialny podpisała w dniu [...] maja 2003 r., tj. w czasie kiedy obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dotyczył tylko osób sprzedających nieruchomość. W związku z wniesionym odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz ustalił dla R.P. obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty w kwocie 4474,80zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działkę gruntu [...] o pow. 14149 m2. Organ odwoławczy poinformował, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zmianami) jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, a jej wysokość stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art.37 ust. 1 ustawy). Prawo pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, służy gminie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, tak jak o tym stanowi art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ II instancji wskazał na treść art. 37 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego umowy zbycia nieruchomości oraz podniósł, iż skarżąca powołuje się na przepis art. 36 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym po zbyciu przez nią nieruchomości. Natomiast na dzień zawarcia umowy darowizny, zdaniem organu, z omawianego przepisu jednoznacznie wynika, że w dacie dokonania darowizny nieruchomości ustawodawca wiązał obowiązek wniesienia jednorazowej opłaty ze zbyciem nieruchomości, a nie wyłącznie z jej sprzedażą. Dokonanie darowizny nieruchomości jest jednym ze sposobów jej zbycia. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła R.P., wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołała się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/2000, w której orzeczono, iż "jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy[pic] z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139, ze zmianami), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich", a ona darowała przedmiotową nieruchomość swojemu bratu. Skarżąca ponadto podkreśliła, iż w omawianej uchwale NSA zdefiniował pojęcie "zbycie" jako sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż uchwała powołana przez skarżącą został poddana krytyce doktryny i stanowi odosobnione stanowisko, dotyczące konkretnej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zmianami) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami). Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Przedmiotem sporu między stronami przedmiotowego postępowania było ustalenie czy w myśl art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zmianami ) uzasadnione jest naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości działki, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji zbycia umową darowizny nieruchomości na rzecz osoby bliskiej. Jak wynika z akt sprawy ustalenie opłaty nastąpiło po upływie ponad 3 lat i 5 miesięcy od daty doręczenia Prezydentowi Miasta wypisu aktu notarialnego. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zmianami). Przesłankami ustalenia opłaty według powyższych przepisów jest wzrost wartości nieruchomości będący wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zasadnie co do samej zasady naliczania zatem organ odwoławczy wskazał, że spełnienie obu tych przesłanek łącznie daje podstawę do pobrania przez organ jednorazowej opłaty, która to opłata jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego obie przesłanki zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Zarówno w chwili zawierania umowy darowizny, jak i w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepis stanowiący o obowiązku pobrania przez organ jednorazowej opłaty posługiwał się niezdefiniowanym w wyżej wymienionej ustawie terminem "zbycia". W języku potocznym pojęcie "zbycie" rozumiane jest jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż" [S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2003 r., tom 5, str. 615]. Analizując pojęcie "zbycia", skład orzekający w rozpatrywanej sprawie, przychylił się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia z dnia 30 października 2000 r. [sygn. akt OPK 16/2000, ONSA 2001, nr 2 poz. 64], zgodnie z którym omawiany zwrot w języku potocznym w zakresie jego rozumienia zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej, która stwarza zobowiązanie do przeniesienia na nabywcę własności rzeczy lub innego prawa (w tym użytkowania wieczystego gruntu) bądź własność tę lub prawa przenosi. Artykuł 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził instytucję prawną tzw. renty planistycznej, która związana jest bądź z obniżeniem (ust. 3), bądź ze wzrostem (ust. 4) wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaistnienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy obu instancji stwierdziły opierając się na operacie szacunkowym opracowanym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Należy stwierdzić jednakże, opierając się dalej na stanowisku NSA zawartym w cytowanej powyżej uchwale, iż ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianych przepisach, albo z poniesieniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) szkody, a więc straty materialnej i doznania uszczerbku majątkowego na skutek obniżenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, albo z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Sąd również ma na uwadze także przesłankę, że już wcześniej w literaturze przedmiotu wyrażany był pogląd, że mechanizm ustalenia tzw. renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 89 ). Reasumując, jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści, konsekwencją czego mogłoby być naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W związku z tym, iż umowa darowizny ma charakter nieodpłatny, skutek w postaci powiększenia majątku zbywcy nie zachodzi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylił, oraz orzekł w myśl art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.