II SA/Sz 727/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego o d d a l a skargę Pismem z dnia [...] r. Z. W. wystąpiła do Urzędu Pracy o wypłatę świadczenia przedemerytalnego dla byłych pracowników państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. Starosta decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 150b ust. 1 i art. 9 ust.1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zmianami), art. 37k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zmianami) odmówił przyznania I. W. świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do wymogów określonych przez ustawę stwierdził, że wnioskodawczyni w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. posiadała status osoby bezrobotnej, osiągnęła wiek [...] lat oraz udokumentowała okres uprawniający do emerytury w wymiarze [...] lat [...] miesięcy i [...] dni. W ocenie organu I. W. nie udowodniła natomiast zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy przez okres co najmniej [...] lat w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej, albowiem według załączonych dokumentów okres ten wyniósł [...] lat [...] miesięcy i [...] dni. Nadto wnioskodawczyni w okresie od [...] r. do [...] r. zamieszkiwała w [...], który nie jest powiatem uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, a po dokonaniu rejestracji w urzędzie pracy w dniu [...] r. nie informowała o zmianie miejsca pobytu, regularnie zgłaszała się w Urzędzie Pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Organ I instancji stwierdził również, że przedłożone przez I. W. oświadczenia świadków o jej pobycie w miejscowości [...] nie stanowią podstawy do uznania, że zamieszkiwała na tym terenie, albowiem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest- zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego- miejsce, w którym osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Od decyzji Starosty I. W. wniosła odwołanie do Wojewody domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że wbrew ustaleniom organu I instancji posiada [...]-letni okres zatrudnienia w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej oraz to, że w okresie od [...] r. do dnia [...] zamieszkiwała u swoich rodziców w [...] w gminie [...] uznanej za zagrożoną szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Odwołująca się wskazała, że pomimo przedłożenia Staroście świadectwa pracy potwierdzającego jej zatrudnienie w okresie od [...] r. do dnia [...] r. w Przedsiębiorstwie [...], organ ten nie zaliczył tego zakładu do państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej pomimo posiadania przez tenże profilu produkcji typowo rolniczej. Odnosząc się do przyczyny odmowy przyznania świadczenia dotyczącej nie zamieszkiwania w powiecie ( gminie) zagrożonej szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym I. W. potwierdziła, że nie podała organowi, wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, informacji o zmianie miejsca zamieszkania. W jej ocenie okoliczność ta nie oznacza, że faktycznie zamieszkiwała pod adresem wskazanym w karcie rejestracyjnej, co potwierdzili w oświadczeniach wskazani przez odwołującą się świadkowie. Ze względu na konieczność sprawowania opieki nad rodzicami, we wskazanym okresie przebywała w [...] i miejscowość ta stanowiła w okresie od [...] r. do [...] r. jej centrum życiowe. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 2 i art. 150b ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 37 k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał na to, że pomiędzy [...] r. a [...] r., I. W. spełniła niektóre przesłanki do przyznania świadczenia przedemerytalnego i według ustaleń organu na dzień [...] r. ww. ukończyła [...] lat, legitymowała się ponad [...]-letnim okresem uprawniającym do emerytury, spełniała warunek co najmniej [...]-letniego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w państwowych przedsiębiorstwach gospodarki rolnej oraz była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna. I. W. nie spełniała natomiast warunku dotyczącego zamieszkiwania w powiecie ( gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, albowiem z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym wśród tych powiatów (gmin) nie wymienia miasta [...]. Organ odwoławczy stwierdził również, że chociaż I. W. w miejscowości [...] zamieszkiwała tylko czasowo, w okresie od [...] r. do dnia [..] r., opiekując się rodzicami, nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Na pobyt stały była zameldowana w [...] i jako osoba bezrobotna, zarejestrowana w Urzędzie Pracy, potwierdzała w tym organie, w wyznaczonym terminie gotowość do podjęcia pracy. Wobec nie spełnienia wymogu określonego w art. 36k ust. 9 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, organ odmówił I. W. przyznania świadczenia przedemerytalnego. I. W. wniosła skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając tej decyzji: 1/ naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 25 Kc przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwej interpretacji wskazanego przepisu, a mianowicie na uznaniu, ze nie dokonanie obowiązku meldunkowego świadczy o tym, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce jej zameldowania, podczas gdy zgodnie z właściwą wykładnią powołanego przepisu o miejscu zamieszkania nie decyduje miejscowość, w której osoba jest zameldowana, ale ta miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu; 2/ naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 25 Kc poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwej interpretacji pojęcia "zamiaru stałego pobytu", co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że ustawodawca określając przesłanki nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego celowo wskazał w ostatnim warunku na miejsce zamieszkania, a nie zameldowania. Czy innym jest, zdaniem I. W., zameldowanie na pobyt stały, mające związek z ewidencją ludności, czym innym zaś miejsce zamieszkania, w którym koncentruje się życie człowieka, jego praca bądź inne zajęcia nie związane z zameldowaniem. Poza tym skarżąca wskazała, że Wojewoda nie kwestionował jej pobytu w okresie od [...] r. do [...] r. w [...], a jedynie okoliczność, ze jej pobyt nie był związany z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem I. W. organ odwoławczy błędnie przyjął, że nie miała ona zamiaru stale przebywać w [...], o czym świadczy chociażby to, że pobyt ten trwał długo i był związany z ważnymi interesami życiowymi. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 150b ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zmianami), który stanowi, że pracownikowi byłego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. spełniał warunki określone w art. 37k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2002 r., z wyłączeniem wyrazów "w dniu 7 listopada 2001 r.". Powołany w cytowanym wyżej przepisie art. 37 k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowił, że pracownikowi byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli posiadał status bezrobotnego oraz spełniał łącznie następujące warunki: 1) osiągnął wiek - co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna, 2) posiadał okres uprawniający do emerytury - wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, 3) był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej przez okres co najmniej 10 lat, 4) zamieszkiwał w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Okolicznością w sprawie bezsporną jest spełnienie przez skarżącą w dniu [...] r. trzech z czterech przesłanek określonych w art. 37k ust. 9 powołanej wyżej ustawy, tj. dotyczącej wieku ( w tym dniu I. W. ukończyła [...] lat), okresu uprawniającego do emerytury oraz [...]-letniego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej. Organy orzekające w sprawie zgodnie natomiast orzekły, że I. W. nie spełniła przesłanki określonej w pkt 4 powołanego wyżej przepisu, dotyczącej zamieszkiwania w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, albowiem miejscowość [...] w gminie [...], jakkolwiek ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz.U. Nr 110, poz. 1264 ze zmianami) nie została uznana za miejsce zamieszkania skarżącej, albowiem skarżąca była zameldowana w [...], zarejestrowana w tamtejszym Urzędzie Pracy, do którego regularnie zgłaszała się w celu potwierdzenia gotowości do świadczenia pracy i fakt ten potwierdza załączony do akt administracyjnych terminarz wizyt (k.[...] akt administracyjnych organu I instancji) . Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy I. W. - były pracownik państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, ubiegając się o świadczenie przedemerytalne na podstawie art. 150b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy spełniła wymóg określony w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotyczący zamieszkiwania w powiecie (gminie ) uznanego za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarówno ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jak i ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Przyjąć zatem by można, że pojecie to użyte w art. 39k ust. 9 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest tożsame z zakresem pojęcia miejsca zamieszkania użytym w art. 25 Kc. Podkreślenia jednak wymaga i to, że świadczenie przedemerytalne dla byłych pracowników państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej przyznawane na podstawie art. 150b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 37k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest szczególnym rodzajem świadczenia z tytułu bezrobocia, o które mogą ubiegać się bezrobotni. Status bezrobotnego uzależniony jest jednak m.in. od rejestracji w urzędzie pracy właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego tej osoby. Formułując przesłanki przyznania świadczenia ustawodawca miał w szczególności na uwadze bezrobotnych zamieszkujących ( czyli zameldowanych na stałe lub czasowo) teren powiatu (gminy) zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, czyli w miejscowościach, w których możliwości znalezienia pracy są znacznie ograniczone przede wszystkim względu na ilość potencjalnych pracodawców na danym terenie, strukturę zatrudnienia czy przygotowanie zawodowe bezrobotnych. Świadczenia dla bezrobotnych zamieszkujących takie tereny z założenia miały wyrównać szanse z bezrobotnymi zamieszkującymi tereny nie objęte zagrożeniem bezrobocia strukturalnego. Zdaniem Sądu, ustawowej przesłanki zamieszkania w kontekście prawa do świadczenia przedemerytalnego nie można rozpatrywać w oderwaniu od pozostałych przesłanek uprawniających do tego świadczenia, w szczególności statusu bezrobotnego oraz realizacji ustawowych obowiązków z niego wynikających. Skarżąca okresowo przebywała w miejscowości [...] na terenie gminy [...] zaliczonej do gmin zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym i organy orzekające w sprawie okoliczności tej nie zakwestionowały. Zdaniem Sądu nie można jednak utożsamiać tego pobytu z zamieszkiwaniem w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można więc mówić tylko wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 30.03.2006 I OW 265/05 LEX nr 198360). Stosując to kryterium uznać należało, że pobyt skarżącej w [...] nie pozwala na ocenę, że miejscowość ta stałą się centrum życiowym skarżącej. Pobyt I. W. nie wynikał z przeniesienia głównego ośrodka działalności skarżącej z [...] do [...] lecz był spowodowany wykonywaniem przez skarżącą powinności, które ciążą na dzieciach wobec swoich rodziców szczególnie w sytuacji gdy są w podeszłym wieku i schorowani. I. W. przebywając w [...] nie dowiodła w żaden sposób, że zamierza związać na dłużej swoje interesy życiowe z pobytem w tej miejscowości, nie dopełniła obowiązku meldunkowego, który mógłby chociaż częściowo przesądzić o zamiarach skarżącej, a przede wszystkim nie uregulowała swoich spraw dotyczących statusu osoby bezrobotnej, tym bardziej, że zmiana miejsca zamieszkania nie powodowała w żaden sposób utraty tego statusu. Jakkolwiek ocena przesłanki określonej w art. 37k ust. 9 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w odniesieniu do sytuacji skarżącej jest w zaskarżonej decyzji nader powierzchowna, to jednak obiektywna ocena zebranych dowodów oraz wszystkich okoliczności sprawy pozwala na stwierdzenie, że skarżąca tej przesłanki w czasie określonym w art. 150b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie spełniła. Wojewoda w zaskarżonej decyzji prawidłowo zatem uznał, ze miejscem zamieszkania skarżącej w rozumieniu powołanego wyżej art. 39k ust. 9 pkt 4 był Koszalin, który nie figurował w wykazie powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), skargę oddalił.