III SA/Po 189/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek As.sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o d d a l a s k a r g ę /-/M. Bejgerowska /-/M. Górecka /-/ T.M. Geremek WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta P. działający jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody z dnia[...] odmówił wnioskującym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości A.I., S.I i S.I. zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S. arkusz mapy [...] działka nr [...] , o pow. [...] m 2 zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (obecnie KW nr [...]), jako własność Miasta P. W uzasadnieniu decyzji podał, iż wnioskiem z dnia [...].11.2000r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości objęto działkę nr [...], obręb S., arkusz mapy [...]. Ustalono w toku postępowania administracyjnego, że przedmiotowa działka dawniej oznaczona była jako działka nr [...] stanowiła powierzchnie [...] m 2 i prowadzono dla niej księgę wieczystą KW nr [...]. Stanowiła ona współwłasność małżonków M. i L. D. i została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Zarządu Dróg Mostów i Zieleni w P. prawomocnym orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94). Z uzasadnienia tego orzeczenia wynikało, że przedmiotowa nieruchomość znalazła się na terenie przeznaczonym w planie inwestycyjnym Zarządu Dróg Mostów i Zieleni w P. pod budowę [...], zaś ta inwestycja znalazła się na terenie objętym decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] .W oparciu o postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta P. z dnia 23 [...] (sygn. akt II Ns 573/71), postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 29 grudnia 2000r. (sygn. akt III Ns 6800/00/2) i postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 21 maja 1992r. (sygn. akt III Ns 601/92/9) ustalono, że spadek po małżonkach M. i. L. D. nabyli: A.I., S.I. i S.I. Ustalono też, iż obecnie dawna działka nr [...] odpowiada działce nr [...] oraz części działki nr [...], z arkusza mapy [...] obrębu S. , księga wieczysta nr KW [...] ( obecnie KW nr [...]) jako własność miasta P. Przeprowadzone oględziny wykazały, że działka nr [...] położona jest obecnie przy ul. [...] i znajduje się na niej fragment chodnika urządzonego z kostki typu POZ- BRUK, zieleń niska, wyjazd z dworca komunikacji miejskiej i podmiejskiej oraz stacji benzynowej "A". Z kolei odnośnie wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cel związany z jej wywłaszczeniem organ I instancji ustalił, iż ulica [...] stanowi fragment ulicy [...] . Pomiar chodnika na działce nr [...] i wykreślenie jego na mapę zasadniczą nastąpiło w lipcu 1974r. To ustalenie oparto o analizę szkiców polowych i zarysów pomiarowych. Ponieważ organowi I instancji nie udało się odszukać załącznika do decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestycji " [...]", organ ten zwrócił się o informację odnośnie przebiegu tej trasy do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ Zarząd Dróg Miejskich w P., który ostatecznie przesłał mapę zasadniczą z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi ulicę [...] i udzielił wyjaśnień, iż część chodnika na działce nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy. Następnie w oparciu o pisma firmy "B" S.A. ustalono, że przez przedmiotową działkę [...] przebiega magistrala wodociągowa o przekroju 400 mm i wodociąg rozdzielczy o przekroju 150 mm . Budowa tych wodociągów związana była z realizacją trasy [...] a inwestorem był Zarząd Dróg Mostów i Zieleni w P. Ta sieć wodociągowa powstała w 1973r. . Nadto dla w/w wodociągów ustalono strefę pasów ochronnych, wolnej od wszelkiej zabudowy i zadrzewień, wynosi ona 3m z obu stron przewodu wodociągowego i zgodnie z załącznikiem do pisma "B" S.A. z dnia [...].2005r. strefa ochronna dla wodociągów obejmuje działkę nr [...] z wyłączeniem chodnika. Organ I instancji dalej podał, że niewielka cześć działki [...] zajęta jest pod wjazd z dworca autobusowego oraz ze stacji "A" i nie udało się ustalić daty wybudowania jezdni obecnie ul. [...], jednak – zdaniem tego organu - skoro ustalono, że na działce tej istniały chodnik i wodociągi w 1974r. to należy domniemywać, że w tym okresie istniała też [...]. Także organowi I instancji nie udało się ustalić daty zagospodarowania działki [...] zielenią, jednak- zdaniem tego organu- skoro przewidziano dla istniejącej na tej działce sieci wodociągów strefę ochronną, to cześć tej działki zagospodarowana zielenią, wjazdem z dworca autobusowego i stacji benzynowej "A" znajduje się na obszarze tej strefy. Wszystkie te ustalenia - w ocenie organu I instancji- uzasadniały twierdzenie, iż nie została spełniona żadna z przesłanek dotyczących zbędności nieruchomości, określona art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli wnioskujący o zwrot nieruchomości: A.I., St.I., S.I. zastępowani przez P.K. W odwołaniu wskazano, że skarżona decyzja jest dla odwołujących krzywdząca. Zdaniem odwołujących bezzasadne jest powoływanie się przez organ administracyjny na istniejącą na nieruchomości sieć wodociągową bowiem nieruchomość została wywłaszczona na budowę [...] a dla jej obsługi nie jest konieczny wodociąg. Nadto brak jest – zdaniem odwołujących- podstawy prawnej uzasadniającej stosowanie tzw. stref ochronnych bowiem podstawą winny być wytyczne projektowania przewodów podziemnych i naziemnych w ulicach i placach miejskich wprowadzonych do stosowania przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej zarządzeniem nr 54 z dnia 14 sierpnia 1963r. oraz "praktyka inżynierska". Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż analiza akt administracyjnych wykazała, że znajdują się w nich w większości niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów, w tym decyzja wywłaszczeniowa, decyzja lokalizacyjna i postanowienia sądowe stwierdzające nabycie spadku, co- zdaniem organu odwoławczego - przesądza, iż nie stanowią one dowodu w sprawie. Organ odwoławczy podał, że w sytuacji, gdy organ I instancji dokona konwalidacji materiału dowodowego, winien stosownie do art. 77 k.p.a. uzupełnić go aby cel zbędności przedmiotowej nieruchomości wyraźnie z niego wynikał. Obecnie skargę na decyzję Wojewody ego z dnia [...] do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta P. żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucił naruszenie art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz,. 543, ze zm.), art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu powtórzono argumentację podaną w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzając, iż słusznie uznano, że nie została spełniona żadna przesłanka zbędności przedmiotowej nieruchomości określona w art. 137 w/w ustawy. Naruszenie zaś przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, skarżący upatrywał w tym, że organ odwoławczy uchylając decyzje pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego jej rozpatrzenia narusza tym samym zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy uznał zarzuty skargi za niezasadne bowiem - w jego ocenie - poprzez oparcie się przez organ I instancji na dokumentach, co do których nie zachowano przepisanej prawem formy, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego i ta okoliczność stanowiła podstawę do jej uchylenia bez odnoszenia się do istoty rozstrzygnięcia. Po wniesieniu skargi ustalono, że uczestnik postępowania A. I. zmarł [...] 2006r. ( odpis skrócony aktu zgonu, k. 69 akt), zaś następcami prawnymi po zmarłym stali się na mocy ustawy po połowie jego synowie: A.I. i St.I., pozostali uczestnicy postępowania (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P., Wydział III Cywilny z dnia 26 lutego 20076r., k. 90 akt). Uczestnik postępowania S.I. wniósł o oddalenie skargi (protokół rozprawy z dnia 30 maja 2007r., k. 117 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na jej uwzględnienie. Na wstępie należy odnieść się do stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji a tyczącego się braku mocy dowodowej nieuwierzytelnionych dokumentów, na których swoje rozstrzygnięcie oparł organ I instancji. Otóż rację ma organ odwoławczy, że niepotwierdzone kserokopie dokumentów nie mają mocy dowodowej (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.09.1999r., III S.A. 7375/98, Lex nr 40052; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19.11.2001r., I S.A. 953/00, Lex nr 81996), Należy jednak zauważyć, że organ odwoławczy w oparciu o swoje kompetencje wynikające z art. 136 k.p.a. mógł w toku postępowania odwoławczego sam uzupełnić materiał dowodowy w postaci decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...]. i dokumentów nadesłanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w P. Sp. z o.o. przy piśmie z dnia [...] i zwrócić się do właściwych organów o przesłanie ich oryginałów bądź uwierzytelnionych we wskazany sposób kopii a następnie dokonać merytorycznej oceny skarżonego rozstrzygnięcia, czy też zlecić to organowi I instancji, gdyż dokumenty te w większości są w posiadaniu organów administracji publicznej. Takie postępowanie organu odwoławczego niewątpliwie przyspiesza załatwienie sprawy i jest zgodne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Co do pozostałych dokumentów: postanowień Sądu Rejonowego w P. czy też skróconego aktu zgonu z dnia [...] należy stwierdzić, iż wystarczyło wezwać strony postępowania – wnioskodawców o nadesłanie oryginałów tych dokumentów lub potwierdzonych notarialnie ich kserokopii zakreślając przy tym termin po upływie, którego dopiero można by uznać, iż wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w ubieganiu się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż na nich spoczywa ciężar udowodnienia, że są następcami prawnymi byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się już do meritum sprawy , zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obowiązkiem organu jest przeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego postępowania pozwalającego na ustalenie, czy w danej sprawie została spełniona przesłanka uzasadniająca zwrot nieruchomości ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.06.1998r., IV S.A. 1226/96, Lex nr 45921) i a contralio: czy została spełniona przesłanka uzasadniająca odmowę zwrotu z uzasadnieniem takim, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W omawianej sprawie organ I instancji ustalił, iż objęta wnioskiem nieruchomość stanowi obecnie działkę nr [...] przy ul. [...] i jest to fragment ul. [...]. Była ona wywłaszczona na budowę [...] . Jest decyzja o lokalizacji szczegółowej z 31.08.1961r., w której stwierdza się, że ustala się lokalizację szczegółową trasy [...] w P. oznaczonym na załączonej mapie. Organ I instancji podał, że nie udało się jemu odnaleźć tej mapy (załącznika do decyzji, przez co należało prawdopodobnie rozumieć mapę, o której mowa w decyzji lokalizacyjnej). W tej decyzji jednak mowa jest także i o tym, że w razie nie przystąpienia do realizacji inwestycji w ciągu 3 lat od daty wydania niniejszej decyzji, decyzja może być uchylona. Należy zauważyć, że organ w ogóle nie dokonał sprawdzenia powyższej kwestii czy aby decyzja o lokalizacji szczegółowej nie została uchylona jak w ogóle nie dokonał żadnych ustaleń co do tego kiedy rozpoczęto budowę [...]. Z poczynionych ustaleń natomiast wynika, że chodnik na części działki nr [...], jego wykreślenie na mapę zasadniczą nastąpiło w lipcu 1974r. ,choć nie jest wiadomym na jakiej podstawie ustalono taką datę( vide: szkic polowy). To zaś oznacza, że nie jest wykluczonym, iż jego budowa miała miejsce po upływie 7 lat od daty uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej (chociaż także nie jest wiadomym kiedy decyzja ta stała się prawomocna, niemniej po adnotacji uczynionej na tej decyzji wynika, że [...] wypłacono odszkodowanie wywłaszczonym - str. 146 akt administracyjnych). Tak więc należy przyjąć, że przynajmniej do dnia [...] prace związane z realizacją celu wywłaszczenia winny być już rozpoczęte, zaś cel wywłaszczenia winien być zrealizowany do dnia [...]. Nadto nie jest wiadomym czy budowa chodnika na części działki [...] była w istocie związana z budową [...] Z dwóch pism Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] (str. 66 akt administracyjnych) i z dnia 8.11.2002r. (str. 96 akt administracyjnych) wynika, że działka [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia (pozostawała poza liniami rozgraniczającymi inwestycję, co także jest widoczne na załączniku do pisma z [...] jak i fragmencie mapy zasadniczej dołączonej do pisma Urzędu Miasta P. z [...],str. 65 i 67 akt administracyjnych) . To stwierdzenie nagle zostało zdyskwalifikowane przez organ I instancji notatką służbową (str. 261 akt administracyjnych) i nie jest wiadomym dlaczego organ poprzestał jedynie na tej notatce, w istocie samych twierdzeniach pracownika Zarządu Dróg Miejskich p. K. , nie wyjaśniając skąd ten pracownik ma wiadomości na dany temat i na jakiej podstawie formułował podaną w treści notatki tezę o pozostawaniu części przedmiotowego chodnika w liniach rozgraniczających ulicy. Wreszcie należy zauważyć, że organ poprzestając wyłącznie na twierdzeniach zawartych w piśmie [...] sp. z o.o. w P. z dnia [...] (str. 269 akt administracyjnych), że wodociągi, o których mowa w tym piśmie przebiegające przez działkę [...] (także i przez działkę nr [...] - co wynika z kolei z pisma "B"U z [...].2005r. -str. 263 akt administracyjnych) , ich budowa była związana z realizacją [...] uznał, bez dodatkowych badań w tym zakresie, że w istocie tak było i skoro wodociągi zostały pobudowane w 1973r. to tym samym działka [...] została wykorzystana na cel związany z jej wywłaszczeniem. Przecież z akt sprawy wynika, że wodociąg o średnicy 400 mm jest jednym z ważniejszych fragmentów miejskiej sieci wodociągowej i poprzez wodociągi rozdzielcze o mniejszych średnicach zasila w wodę tereny [...]. Tak więc nie wyjaśniono dlaczego w istocie budowa wodociągów miała by mieć związek z budową [...], co słusznie zarzucała strona ubiegająca się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wszystkie te ustalenia były czynione jakby poza głównym celem jakim w omawianej sprawie jest ustalenie kiedy rozpoczęto budowę [...] i kiedy tę inwestycję ukończono, jakie roboty były nią objęte, czy decyzja o lokalizacji szczegółowej inwestycji "[...]" nie została uchylona (zgodnie z zawartym w jej treści zapisem) bądź czy utraciła ważność, poprzez przeprowadzenie ustaleń w zakresie, obowiązywania aktualnego na dzień jej wydania wieloletniego planu gospodarczego i ustalenia czy w tym okresie przystąpiono do jej realizacji przy założeniu, że nie została owa inwestycja zamieszczona w następnym wieloletnim planie gospodarczym. Na koniec wypada dodać, że niedopuszczalnym w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy (szczegółowo omówiony powyższej) było wyprowadzenie przez organ I instancji wniosku, że skoro na działce [...] istniały chodnik i wodociąg w 1974r. to należy domniemywać, że w tym okresie istniała również [...]. Prawidłowo więc organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia bowiem w istocie materiał dowodowy, na którym swoje ustalenia oparł organ I instancji był niewystarczający dla odmowy zwrotu nieruchomości w postaci działki nr [...] a także dokumenty zebrane w sprawie nie były poświadczone we wskazany prawem sposób dlatego ich moc dowodowa była wątpliwa. Skoro przepis art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603, ze zm.) definiuje pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to ustalenia organu administracji publicznej w omawianej sprawie winny w sposób wyraźny wskazywać kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu, dla którego przedmiotową nieruchomość wywłaszczono, jakie to były prace, czy pozostawały one w związku z realizacją owego celu, czy i kiedy ten cel został zrealizowany. Dopiero szczegółowe ustalenia organu w tym zakresie mogą stanowić o odmowie lub zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek spadkobierców wywłaszczonego. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.). /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Górecka /-/ T. Geremek T.M.d WSA/wyr.1 – sentencja wyroku