II OSK 1515/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 171/07 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. w sprawie II SA/Ke 171/07 oddalił skargę M. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego. Sąd orzekł w oparciu o następujący stan faktyczny: M. D. w dniu 24 lipca 2007 r. wniosła o wymeldowanie byłego męża A. D. z pobytu stałego w lokalu położonym w K. przy ulicy [...] z uwagi na fakt, że nie przebywa w tym lokalu. Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] odmówił wymeldowania A. D. z pobytu stałego w wyżej opisanym lokalu, gdyż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki obligujące organ do orzeczenia o wymeldowaniu. W ocenie organu A. D. nie opuścił mieszkania nr [...] przy ul. [...] w K.. Jego czasowa nieobecność spowodowana jest wykonywaniem pracy poza miejscem stałego pobytu. M. D. w odwołaniu od tej decyzji podniosła, powołując się na art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), że można wydać decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stwierdziła, że od stycznia 2006 r. sama opłaci czynsz za lokal i nie ma zadłużenia. Otrzymuje dodatek mieszkaniowy na siebie i synów. Decyzją nie objęto A. D.. Jej były mąż zrezygnował z umów na liczniki gazowy i energetyczny. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. W motywach decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974 o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), prowadzenie ewidencji ludności ma służyć rejestracji o pobycie ludności, a więc odzwierciedlać stan faktyczny. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym, w przypadku opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 tejże ustawy, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej jest ustalenie, czy opuszczenie to ma charakter dobrowolny i trwały. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu nie musi nastąpić wyłącznie w sposób wyraźny, np. przez stosowne oświadczenie. Może nastąpić także przez takie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości będą wyrażać wolę danej osoby. Opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, w oparciu o wyjaśnienia stron i zeznania świadków, że A. D. od czerwca 2005 r. pracuje w Irlandii. W lokalu pozostawił swoje osobiste rzeczy. W ocenie organu ten fakt, wola powrotu oraz załączone do akt sprawy dowody wpłat za zużycie gazu, świadczą o przejściowym charakterze przebywania poza stałym miejscem zamieszkania. Czasowe przebywanie danej osoby poza lokalem, w którym jest zameldowana na pobyt stały w sytuacji, gdy jest to spowodowane np. wykonywaniem pracy jest dopuszczalne w świetle postanowień ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jakkolwiek ustawa ta nie wskazuje czasu trwania takiego stanu. M. D. skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, nadinterpretację przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa. Podniosła, że w lokalu nie pozostały rzeczy stricte osobiste jej byłego małżonka, czy cokolwiek, co byłoby mu niezbędne, a jednocześnie przypisane tylko jego osobie do wyłącznego korzystania, gdyż w czasie, gdy tam zamieszkiwał, sukcesywnie je wywoził. W mieszkaniu pozostało jedynie kilka rzeczy, z których małżonkowie korzystali wspólnie. Z kolei dowody wpłat za użycie gazu dotyczą okresu, gdy uczestnik postępowania mieszkał, a więc i korzystał z mediów. Natomiast obecne umowy na dostawę gazu i energii elektrycznej zawarte zostały ze skarżącą, zaś jej były mąż nie partycypuje w żadnych opłatach, nawet w czynszu. To świadczy, że nie ma zamiaru korzystać z mieszkania. Potwierdza to fakt, że gdy przybywa do Polski, nie przebywa w lokalu przy ul. [...]. Ponadto ustalenie przez organ administracji zamiaru powrotu do mieszkania jej byłego męża powinno być oparte na osobistym oświadczeniu woli samego zainteresowanego, a nie domniemanego pełnomocnika. Organ powinien także z uwagi na treść art. 15 ust. 3 i 4 cyt. ustawy dysponować zgłoszeniem A. D.. W myśl obowiązujących przepisów miał on obowiązek albo wymeldować się, albo złożyć odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem. Oddalając skargę M. D., Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Wyjaśnił, na czym polega ewidencja ludności zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i kiedy organ gminy, stosownie do art. 15 ust. 2 tej ustawy, wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby , która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że opuszczenie lokalu, to nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z tym lokalem, i złożenie w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów, przy czym zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Stwierdził, że organy administracyjne obu instancji wyczerpująco wyjaśniły istotne okoliczności sprawy z zachowaniem wymogów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 k. p. a. Ustalenie, że opuszczenie lokalu przez A. D. ma jedynie charakter czasowy i spowodowane jest wykonywaniem pracy poza miejscem stałego pobytu potwierdzają zeznania świadków, wyjaśnienia A. D., złożone w piśmie z dnia 1 października 2006 r. Do takiego wniosku prowadzi analiza zeznań skarżącej i jej ojca. Wynika z nich, że A. D. pozostawił w tym lokalu rzeczy osobiste, zabierając ze sobą jedynie część z nich. Także fakt opłacania przez niego rachunków za gaz, należności czynszowych oraz napraw hydraulicznych świadczy o braku zamiaru trwałego opuszczenia mieszkania. Podkreślił, że wyjazd za granicę nie jest równoznaczny z opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu stałego, uzasadniającym wymeldowanie. Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych dopuszcza przebywanie poza miejscem stałego zameldowania, jeżeli jest to spowodowane wykonywaniem pracy. Odnosząc się do zarzutu skargi, że wola powrotu A. D. powinna wynikać z osobiście złożonego przez niego oświadczenia wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się jego pismo z dnia 7 czerwca 2005 r. kierowane do Urzędu Miejskiego w Kielcach, w którym informuje o przyczynach wyjazdu z kraju. Wskazał też, że zaniechanie obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę, określonego w art. 15 ust. 3 ustawy, nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 M. D. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, w szczególności art. 15 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 ze zm.) przez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu, że A. D. nie opuścił lokalu w sposób dobrowolny i trwały, a jego pobyt za granicą jest tymczasowy i nie ma cech trwałości; 2) prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k. p. a., i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że organy administracyjne nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie tego, czy A. D. czynił starania aby powrócić do przedmiotowego lokalu. Nie jest bowiem możliwe, aby będąc od kilku lat za granicą nie przyjeżdżał do kraju, tym bardziej, że w lokalu tym mieszka jego syn. Dlatego tez organ I instancji naruszył art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż opuszczenie lokalu przez A. D. miejsca pobytu stałego, spełniało jedną z podstawowych przesłanek, jaką jest dobrowolność, a z uwagi na upływ czasu nosi cechy trwałości. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę faktu, że uczestnik postępowania nie czynił żadnych starań, aby do lokalu powrócić oraz tego, że dokonywał opłat, bo zamieszkuje tam jego syn, a opłaty dokonywane były jeszcze przed wyjazdem. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r. II OSK 561/05, Lex nr 194344, w którym Sąd stwierdził, że "osoba, która bez uprzedniego wymeldowania przebywa od wielu lat poza granicami Polski, nie odwiedza zajmowanego dotychczas lokalu nawet okazjonalnie, nie przechowuje w nim własnych przedmiotów ani sprzętów, oraz nie czyni żadnych starań o zapewnienie sobie w tym lokalu dalszego pobytu w związku ze zmianą właściciela – jest osobą, która dobrowolnie i w sposób trwały opuściła lokal". W ocenie skarżącej wieloletni pobyt A. D. za granicą pozwala sądzić, że jego zamiarem jest przebywanie w innym miejscu. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie rozważył całokształtu materiału sprawy poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że strony są po rozwodzie i że zapadł prawomocny wyrok skazujący A. D. za znęcanie się nad żoną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ustawą, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie wnioskami i zarzutami skargi kasacyjnej. Sąd nie może wyjść ani poza granice skargi kasacyjnej, ani samodzielnie konkretyzować jej zarzutów, ani ich uściślać, bądź w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest także władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu niż powołane w podstawach kasacji. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 Ustawy, skargę można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 r. w sprawie FSK 80/04, ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 12). Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest określenie, na której ze wskazanych podstaw opiera swoje zarzuty. Rozpatrywana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Wprawdzie autor skargi podnosi m. in. zarzut naruszenia prawa procesowego, ale jednocześnie powołuje przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k. p. a. Zdaniem skarżącego, wskazane przepisy naruszył Sąd I instancji. Stwierdzić jednak należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu sądowym, zatem Sąd i instancji nie mógł ich naruszyć, wydając kwestionowane orzeczenie. Podstawa skargi kasacyjnej, wskazana w art. 174 pkt 2 Ustawy, dotyczy jedynie postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego wskazanie w ramach tej podstawy kasacyjnej jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracyjnymi nie mogło odnieść skutku. Nie oznacza to, że sanacji ulegają ewentualne uchybienia przepisom procedury, mające miejsce przed organem administracji publicznej, jednakże w takim przypadku należało wskazać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej naruszone przez Sąd I instancji. Wobec niepowołania przez autora skargi odpowiednich przepisów ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec brzmienia art. 183 Ustawy – nie mógł rozpatrywać, czy wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty co do naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe są uzasadnione. Przechodząc do oceny zasadności naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że skarżąca upatruje błędnej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności nie tyle w błędnym rozumieniu treści tego przepisu, lecz na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, a więc uchybienia procesowego – art. 174 pkt 2 Ustawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych. Ocena zasadności naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za nieprawidłowy. Wobec tego zarzut ten nie podlegał rozpoznaniu przez Sąd II instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 184 ustawy oddalił skargę kasacyjną.