II SA/Gl 946/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr. ) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę Na podstawie umowy notarialnej zawartej w dniu [...] 2005 r. A. B. zbył działki nr A i B, położone w G.. Odpis aktu notarialnego wpłynął do Urzędu Gminy w G. w dniu [...] 2005 r., zaś pismem doręczonym w dniu [...] 2006 r. Wójt Gminy G. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu możliwości zbytej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi G.. Następnie decyzją podjętą w dniu [...] r. nr [...] z up. Wójta Gminy G., nałożono na A. B. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) oraz uchwałę Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] r.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, iż parcele nr A i B, zbyte w dniu [...] 2005 r. przed podjęciem powyższej uchwały w sprawie planu miejscowego, położone były na terenach, dla których nie obowiązywał plan miejscowy. Zgodnie z uchwałą nr [...] r, położone są zaś na terenach mieszkalnictwa w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i hotelarstwa – jako przeznaczenie podstawowe oraz usług komercyjnych – jako przeznaczenie uzupełniające ( symbol planu – [...] ). Stąd też w ocenie organu, zmiana przeznaczenia parcel zgodnie z obowiązującymi ustaleniami planu, spowodowała wzrost ich wartości o kwotę [...] zł, stanowiącą zgodnie z operatem szacunkowym, opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego planu tj. [...] zł a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, tj. [...] zł. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę wysokość stawki określoną na 20 % w § [...] uchwały oraz uwzględniając fakt zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący, organ I instancji dopatrzył się podstaw do określenia opłaty jednorazowej, wyliczonej zgodnie z art. 37 ust. 1 cyt. ustawy. W odwołaniu od decyzji A. B. wniósł o jej uchylenie, zarzucając iż działki nr A i B, zawsze położone były na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe. Jednakże Gmina G. nie uchwaliła nowego planu do końca 2003 r., stąd też z mocy prawa dotychczasowy plan utracił ważność, lecz od 2003 r. do nadal obowiązuje na terenie gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren jest przeznaczony pod budownictwo. Stąd też zdaniem odwołującego się, uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało wzrostu wartości jego nieruchomości. Nadto odwołujący się zarzucił naruszenie § 50 ust. 1 rozp. RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( dz. U. Nr 207, poz. 2109 ), który to przepis wiąże ewentualny wzrost wartości gruntu z jego dotychczasowym przeznaczeniem, a nie z faktycznym wykorzystywaniem. Natomiast przeznaczenie gruntu określa się w trybie art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Z kolei przepis ten stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego się, powyższa regulacja jest szczególna w stosunku do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przy tym faktycznie jego działki nie były uprawnione rolniczo, zaś biegły przyjął taki stan na podstawie ewidencji gruntów. Stąd też odwołujący się zarzucił, że decyzja jest błędna i krzywdząca. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku braku ciągłości obowiązywania planu miejscowego jak również braku decyzji o warunkach zabudowy, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania zgodnie z § 50 ust. 3 rozp. RM z dnia 21 września 2004 r. ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Według operatu ewidencji gruntów i budynków, pgr A i B, stanowiły grunty orne (R. [...]), a użytkowane jako łąka. Zatem w ocenie Kolegium, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy prawidłowo uwzględniał powyższy stan prawny, zaś opłata planistyczna została w konsekwencji ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami, które nie nawiązują do przeznaczenia nieruchomości, określonego w studium. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 ust. 1 rozp. RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dodatkowo wskazał, iż upływ ponad rocznego okresu od daty sprzedaży do dnia wydania decyzji, naruszał prawo i miał wpływ na jego sytuację, jako że dopiero z dniem [...] r., dokonano zmiany § 50 cyt. rozp. RM, polegającej na dodaniu treści ust. 3 i 4. Gdyby zaś decyzja w tej sprawie zapadła niezwłocznie, przeznaczenie jej nieruchomości w okresie "bez planu", zostałoby określone według zapisów studium, czyli jako tereny budownictwa. Tymczasem skutki zawarcia umowy sprzedaży należy oceniać według przepisów wówczas obowiązujących, zaś późniejsza zmiana stanu prawnego nie może mieć negatywnego wpływu dla sytuacji obywateli. Wreszcie, skarżący wskazał na naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, bowiem Kolegium nie jest uprawnione do oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP, zaś organy administracji są zobligowane do orzekania wg stanu obowiązującego w dniu wydania orzeczenia, przy czym przepis art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma jedynie charakter dyscyplinujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja w przedmiocie opłaty planistycznej nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Aczkolwiek co do zasady podzielić należy pogląd skarżącego, iż skutki zawarcia umowy sprzedaży należy oceniać wg norm wówczas obowiązujących, zaś późniejsza zmiana stanu prawnego nie może rodzić negatywnych skutków dla sytuacji obywateli, wskazać jednak przyjdzie, iż taki stan rzeczy nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt zawarcia umowy sprzedaży działek nr A i B, położonych w G. po wejściu w życie z dniem [...] r. uchwały nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. ( Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] r.) i pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).Z mocy art. 36 ust. 4 tej ustawy ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. – Dz. U. Nr 141 poz. 1492 z 2004 r.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości, nie wyższą niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Nadto, w świetle art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, wysokość opłaty z tego tytułu ustala się na dzień jej sprzedaży, zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Taka redakcja przepisu art. 37 ust. 1 ustawy, obowiązuje zaś od wejścia jej w życie, tj. od dnia 11 lipca 2003 r. Zatem wyjaśnić przyjdzie, iż ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje, nakładając na organ administracji obowiązek pobrania opłaty planistycznej ustalonej w planie. Mianowicie, chodzi o przypadki uchwalenia planu miejscowego oraz zmiany takiego planu. W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż chodzi o sytuację uchwalenia planu, jako że poprzednio obowiązujący plan utracił ważność z mocy prawa z dniem [...] 2003 r., a na tym terenie akt prawa miejscowego wszedł w życie z dniem [...] 2005 r. W okresie "bez planu" właściciel lub użytkownik wieczysty w celu zabudowy nieruchomości zobligowany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż sam fakt obowiązywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które wszak nie jest aktem prawa miejscowego, nie mógł stanowić podstawy zmiany przeznaczenia terenu. Brak waloru powszechnie obowiązującego aktu, wykluczał zatem możliwość powoływania się przez właściciela lub użytkownika wieczystego na przeznaczenie terenu, określone w studium. Niezmienione brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy, określało zatem jednoznacznie wzrost wartości nieruchomości jako różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem ( w przypadku braku planu na danym terenie, a następnie jego uchwalenia i zbycia nieruchomości ). Nie budzi zatem wątpliwości, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się od jej wejścia w życie kryterium "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu". Jedynie w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się zaś przepisy o gospodarce nieruchomościami ( art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. – Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z 2004 r.). Stąd też rozważania wymaga dalsza kwestia, a mianowicie zakresu zastosowania art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 , poz. 2603 ze zm.) na użytek postępowania o ustalenie opłaty planistycznej. Mianowicie, w świetle tej regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenia nieruchomości ustala się na podstawie studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku braku studium lub takiej decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego, z uwagi na jednoznaczną treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis określa sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości na użytek określenia opłaty planistycznej, do takiego postępowania nie może mieć równocześnie zastosowania przepis art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako pozostający w oczywistej sprzeczności z regulacją ustawy z 2003 r. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej jest wszak art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też redakcja tej ustawy musi mieć pierwszeństwo przed regulacją w zakresie ustalania wartości nieruchomości, wynikającą z ustawy z 1997 r. Gdyby inaczej rozumować, przepis art. 37 ust. 1 ustawy z 2003 r. byłby całkowicie zbędny, gdyż wystarczająca byłaby regulacja art. 37 ust. 11 tej ustawy. Zauważyć też przyjdzie, iż analogiczna regulacja obowiazywała na gruncie poprzednio obowiązującego art. 36 ust. 4 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdy idzie o zakres stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej. Obowiązujące wówczas akty wykonawcze dla ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie rozp. RM z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomościami oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 98, poz. 612 ), a następnie rozp. RM z dnia 27 listopada 2002 r. ( Dz. U. Nr 230, poz. 1924 ), nie kolidowały z treścią art. 36 ust. 4 i 14 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie, rozp. RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do dnia 6 października 2005 r., nie określiło sposobu ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Natomiast zmiana § 50 cyt. rozp., dokonana rozp. z dnia 27 września 2005 r. ( Dz. U. Nr 196, poz. 1628 ), polegająca na dodaniu treści ust. 3 i 4, nie polegała na zmianie stanu prawnego, a jedynie miała na celu dostosowanie trybu szacowania nieruchomości do treści art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odróżnieniu sposobu ustalania wartości nieruchomości na potrzeby opłaty planistycznej od wyceny, sporządzonej na użytek innych postępowań, prowadzonych na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji, stwierdzić przyjdzie, iż przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający ustalenie sposobu, wykorzystywania nieruchomości na użytek wymierzenia opłaty planistycznej, ma charakter autonomiczny, zaś odesłanie z art. 37 ust. 11 tej ustawy, nie dotyczy stosowania treści art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmiana przepisu § 50 rozp. RM z dnia 21 września 2004 r., dokonana już po zbyciu przez skarżącego nieruchomości nie miała zaś żadnego wpływu na jego sytuację prawną. W tym stanie rzeczy brak podstaw prawnych do kwestionowania wyceny nieruchomości, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości jako grunty orne – zgodnie ze stanem, wynikającym z operatu ewidencji gruntów i budynków. Nie ma istotnego znaczenia fakt, że nieruchomość skarżącego nie była w rzeczywistości wykorzystywana rolniczo, a co więcej, w takim przypadku, przy braku uzbrojenia terenu, jej wartość rynkowa byłaby jeszcze niższa przed uchwaleniem planu miejscowego. Stąd też ostatecznie biegły przyjął korzystniejsze dla skarżącego okoliczności, oparte na dokumentacji urzędowej. Prawidłowo wskazał też organ odwoławczy na jedynie dyscyplinujący charakter przepisu art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że w zakresie przedawnienia roszczeń, tj. możliwości pobrania opłaty planistycznej, obowiązuje termin 5 – letni od wejścia w życie planu miejscowego, wynikający z treści art. 37 ust. 3 i 4 tej ustawy. Stąd też naruszenie obowiązku w zakresie niezwłocznego wydania decyzji, nie może podważać jej legalności, jako że ustawodawca nie przewidział takiego skutku prawnego. Wreszcie, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia prawnego ani motywy, ani okoliczności zbycia działek przez skarżącego. Jak już wyżej podano, decyzja o pobraniu opłaty planistycznej nie zapada na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Zasadnie też podniósł organ, którego działanie zaskarżono, iż nie był on władny dokonać oceny zgodności przepisów ustawy z 2003 r. z Konstytucją RP. W tym zakresie przysługuje zaś skarżącemu odrębna ochrona prawna w drodze skargi do Trybunału Konstytucyjnego. W ramach niniejszego postępowania sąd administracyjny nie dopatrzył się zaś podstawy do wystąpienia do Trybunału z pytaniem prawnym, bowiem określenie opłaty planistycznej nie spowodowało w ocenie sądu naruszenia konstytucyjnie gwarantowanej ochrony prawa własności ( art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji ), ani też zasady państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji ). Sąd administracyjny dokonując oceny zgodności decyzji z prawem nie jest też władny do stosowania tzw. klauzul generalnych z art. 5 kodeksu cywilnego. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).