I OSK 266/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt II SA/Gd 519/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, wyrokiem z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt II SA/Gd 519/06 oddalił skargę. W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta G., powołując się na przepis art. 14, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o pomocy społecznej, odmówił J. K. przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W motywach swojego rozstrzygnięcia podał, że w związku ze złożonym przez J. K. w dniu [...] wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej pracownik organu udał się w dniu [...] do miejsca zamieszkania wnioskodawcy celem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, jednak pod wskazanym adresem nie zastano wnioskodawcy. O terminie przeprowadzenia wywiadu wnioskodawca został uprzednio powiadomiony pismem z dnia [...]. W dniu [...] organ ponownie skierował do wnioskodawcy pismo, w którym wyznaczył następny termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...]. Wezwał jednocześnie wnioskodawcę, aby w przypadku braku możliwości przeprowadzenia w tym dniu wywiadu środowiskowego stawił się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w G. celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Do powyższego wezwania wnioskodawca się nie ustosunkował. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i uzyskanie od wnioskodawcy oświadczeń o dochodach i stanie majątkowym w związku z czym uznał, że wnioskodawca odmówił złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym i w konsekwencji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. J. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w której powołał się na swoją trudną sytuację życiową i majątkową. Podniósł również, że jego zdaniem przepisy ustawy o pomocy społecznej są niezgodne z Konstytucją RP, ponieważ nie pozwalają na przyznanie pomocy bez uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ponadto naruszają ustawę o ochronie danych osobowych, gdyż zmuszają do podawania danych osobowych członków rodziny, z którymi wnioskodawca mieszka. Wyjaśnił, że jego rodzina nie pozwala mu wpuszczać do mieszkania pracowników socjalnych celem przeprowadzenia wywiadu, co jest jej konstytucyjnie zagwarantowanym prawem. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie art. 4, art. 7 pkt 13, art. 39, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zwracając uwagę na obowiązek osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej oraz na art. 106 ust. 1 i 4 tejże ustawy, zgodnie z którym przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, jak również na art.107 ust.5 przyznający pracownikowi socjalnemu przeprowadzającemu rodzinny wywiad środowiskowy prawo domagania się od osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Podkreślił, że odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W ocenie organu odwoławczego zachowanie wnioskodawcy w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji świadczy o braku woli współdziałania z tym organem. Organ wyjaśnił, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, majątkowej i osobistej wnioskodawcy, a odmowa wyrażenia zgody na jego przeprowadzenie, względnie niemożność przeprowadzenia wywiadu z powodu nieobecności strony w kolejnych wyznaczonych terminach stanowią podstawę odmowy przyznania świadczenia. Wyjaśnił też, że przepisy ustawy o pomocy społecznej w zakresie obowiązku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, jak również składania oświadczeń o stanie majątkowym i dochodach nie są niezgodne z ustawą o ochronie danych osobowych oraz z prawem strony do intymności. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi przepisami są m.in. przepisy art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej, co oznacza, że organ I instancji miał prawo i obowiązek przeprowadzić działania zmierzające do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz uzyskania oświadczenia o stanie majątkowym i dochodach strony, a strona miała obowiązek wypełnić żądania organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. zarzucił, że decyzja organu odwoławczego narusza art. 139 k.p.a. z tego wzglądu, że została wydana na niekorzyść strony odwołującej się. Wyjaśnił również, że nie mógł przyjąć pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania, gdyż jego rodzina nie wyraziła na to zgody. Dodał, że potrzebuje pomocy finansowej w kwocie [...] zł na żywność, lekarstwa, leczenie i ubranie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał się na 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i zwrócił uwagę, że miesięczny dochód skarżącego wynoszący netto [...] zł przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy, w związku z tym w ocenie tego Sądu wniosek skarżącego można było rozpatrywać jedynie stosując art. 41 pkt 1 ustawy określający przesłanki przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wyjaśnił, że zasiłek ten ma charakter świadczenia fakultatywnego, a jego przyznanie uzależnione jest od tego, czy przypadek danej osoby spełnia kryterium "szczególnie uzasadnionego" oraz od tego, jakimi możliwościami finansowymi w tym zakresie dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasiłek ten może być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych skoro o jego przyznaniu nie decydują dochody wnioskodawcy lecz jego sytuacja życiowa. Zdaniem Sądu I instancji, rozpoznając złożony w sprawie wniosek organ pomocy społecznej winien był ustalić, czy występują szczególnie uzasadnione okoliczności dające skarżącemu możliwość ubiegania się o tę formę pomocy. Organ winien był ustalić sytuację osobistą, majątkową i rodzinną wnioskodawcy, którą ustala się za pomocą rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Do przeprowadzenia tego wywiadu organ pomocy społecznej uprawniony jest na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. O treści powyższego przepisu, jak też o treści przepisu art. 106 ust. 1 i 4 ustawy organ I instancji wielokrotnie pouczał skarżącego, o czym świadczy zdaniem tego Sądu treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. W trakcie przeprowadzania wywiadu pracownik socjalny może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, co wynika z art. 107 ust. 3 i 5 ustawy. Sąd I instancji przywołał także przepis § 2 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672) wydanego na podstawie art. 107 ust. 6 ustawy, ustalającego zasady i tryb przeprowadzania wywiadu środowiskowego, który to wywiad pozwala pracownikom pomocy społecznej ustalić sytuację osobistą, rodzinną, majątkową i dochody wnioskodawcy. W ocenie Sądu I instancji, szczególnie w sprawie dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku celowego wywiad środowiskowy jest niezastąpionym narzędziem umożliwiającym pracownikom socjalnym sprawdzenie, czy w stosunku do osoby ubiegającej się o pomoc zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające przyznanie tego zasiłku. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie J. K., pouczony o treści art. 106 ust. 4 ustawy, nie umożliwił pracownikom socjalnym przeprowadzanie wywiadu środowiskowego. W dniu [...] skarżący złożył ustny wniosek o przyznanie pomocy finansowej na leki i nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu. Pracownik socjalny skontaktował wnioskodawcę z zatrudnionym w MOPS prawnikiem celem wyjaśnienia konieczności przeprowadzenia wywiadu i umówił skarżącego na przeprowadzenie wywiadu na [...], w którym to dniu nie zastano skarżącego w domu. Sąd I instancji wskazał, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy dwukrotnie wzywano skarżącego aby wziął udział w charakterze strony w przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego, który miał być przeprowadzony w dniu [...], a następnie [...], o czym skarżący był za każdym razem powiadamiany na piśmie i pouczany o treści art. 106 ust. 4 ustawy. Również zatrudniony w MOPS prawnik pouczył skarżącego o zasadach przyznawania pomocy społecznej, co wynika z notatki z dnia [...]. Sąd I instancji podał, że w piśmie z dnia [...], skarżący wyjaśnił, że nie chce aby pracownicy organu przychodzili do jego domu, bo to denerwuje jego matkę. W odwołaniu wyjaśnił, że wywiad nie może być przeprowadzony w miejscu jego zamieszkania, ponieważ pozostali domownicy nie wyrażają na to zgody. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie podjął współpracy z pracownikami pomocy społecznej związku z czym mimo podejmowanych przez pracowników socjalnych starań, nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Taka postawa skarżącego uzasadniała w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odmowę przyznania żądanego świadczenia. Powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej, w szczególności na przepis art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 4 Sąd I instancji podkreślił, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Z przepisów tych wynika, z osoba, która chce uzyskać pomoc społeczną musi współdziałać z pracownikami społecznymi, umożliwiając im ustalenie okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zbadanie potrzeb osób i rodzin o nią się zwracających, a także stwierdzenie jaki rodzaj, forma i rozmiar świadczenia będą odpowiednie dla ich zaspokojenia. Ustaleniu powyższych okoliczności służy wywiad środowiskowy, a ustalenie tych okoliczności umożliwia udzielenie pomocy we właściwej formie. Skarżący uniemożliwił pracownikom socjalnym przeprowadzanie wywiadu środowiskowego, czym naruszył przepis art. 4 ustawy. Uniemożliwił ustalenie, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 41 ustawy. Powołując się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy Sąd I instancji podkreślił, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Do zasad i rygorów określonych w ustawie o pomocy społecznej muszą się także stosować osoby, które z powodu choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego mają poważne trudności w życiu codziennym, jeżeli chcą skorzystać z pomocy społecznej, co wynika z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego. W ocenie tego Sądu także wspólnie zamieszkująca ze skarżącym rodzina musi pogodzić się z koniecznością przeprowadzania wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, jeżeli skarżący chce korzystać z pomocy społecznej. W okolicznościach faktycznych sprawy także bowiem rodzina skarżącego skorzysta pośrednio z udzielonej skarżącemu pomocy. Sąd I instancji podkreślił, że organy pomocy społecznej są uprawnione do uzyskania od wnioskodawcy danych osobowych w zakresie ustalonym przepisami prawa, a osoba ubiegająca się o pomoc ma obowiązek podać swoje dane osobowe oraz dane osobowe osób stanowiących z nią jedną rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Jedynie bowiem posiadając powyższe dane organ pomocy społecznej może prawidłowo zrealizować ciążący na nim na podstawie art. 106 ust. 4 ustawy obowiązek przeprowadzania wywiadu środowiskowego, a skarżący uzyskać pomoc społeczną. Żądając od skarżącego danych niezbędnych do rozpoznania sprawy organ pomocy społecznej nie naruszył zdaniem Sądu I instancji ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), ponieważ art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dopuszcza możliwość przetwarzania danych osobowych także wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, że organy winny w stosunku do skarżącego zastosować § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, zgodnie z którym w przypadku, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 7, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. To bowiem nie stan zdrowia skarżącego spowodował, że organy pomocy społecznej nie przeprowadziły w sprawie wywiadu środowiskowego. Sąd I instancji zauważył, że skarżący był w pełni świadomy, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi warunek konieczny uzyskania przez niego świadczenia, lecz mając na uwadze, że obecność pracowników socjalnych w mieszkaniu mogłaby spowodować konflikty rodzinne, unikał kontaktu z pracownikami społecznymi, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie wywiadu. W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 k.p.a. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie naruszył wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius. Nie pogorszył bowiem sytuacji prawnej skarżącego ukształtowanej decyzją organu I instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd I instancji oddalił skargę. Sąd ten dodał, że gdyby organy zastosowały się do żądań skarżącego i przyznały mu świadczenie nie przeprowadzając wywiadu środowiskowego, wtedy naruszyłyby nie tylko art. 106 ust. 4 ustawy nakładający na organy obowiązek poprzedzenia w zasadzie każdej decyzji rodzinnym wywiadem środowiskowym, ale także ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i art. 77 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu z powołaniem się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przepisów postępowania: t.j.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 4, art. 11 ust. 2, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez błędną kontrolę prawidłowości postępowania organu administracji mającą postać uznania, że celowe uniemożliwienie przez osoby trzecie, u których ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej mieszka na zasadzie użyczenia lokalu, przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przy wyjątkowo trudnej sytuacji wnioskodawcy, uzasadnia odmowę przyznania świadczenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Powołując się na przepis art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się na trudną sytuację majątkową i życiową skarżącego, która w ocenie autora skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący zasługuje na uzyskanie specjalnego zasiłku celowego. Podkreślił, że sytuację życiową skarżącego komplikuje to, że zajmuje on wspólnie z bratem pokój. Matka i ojczym z trudem tolerują obecność skarżącego i wymuszają absolutne posłuszeństwo. Rodzina mimo próśb skarżącego nie zgodziła się na wizytę pracownika socjalnego. Stanowczość skarżącego wobec domowników skutkuje wzywaniem Policji i umieszczeniem skarżącego w zakładzie dla nerwowo chorych. W tej sytuacji skarżący narażony jest na pozbawienie możliwości otrzymania pomocy z opieki społecznej. Mieszka na podstawie użyczenia w mieszkaniu, do którego prawo służy jego matce. Matka sprzeciwia się wizytom kogokolwiek z opieki społecznej, czym utrudnia spełnienie warunków ustawowych do niewątpliwie należnych skarżącemu świadczeń, co stawia skarżącego w sytuacji bez wyjścia. Przy takiej postawie domowników i interpretacji wskazanych w zarzucie przepisów, skarżący nie jest w stanie zrobić nic, by ponownie skutecznie otrzymać pomoc z opieki społecznej. Skarżący podniósł, że wymagane informacje przedstawiał pracownikom opieki społecznej wielokrotnie, w tym w [...] i [...] [...]r. Uprzednio bowiem otrzymał pomoc z opieki społecznej. Nadto dla ustalenia stanu majątkowego i sytuacji osobistej skarżącego pracownicy opieki społecznej prowadzili telefoniczne rozmowy z matką skarżącego. Nie sposób więc uznać, że sytuacja skarżącego nie jest organom w ogóle znana. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący jest człowiekiem na wskroś uczciwym. Nie udaje, że mieszka gdzie indziej, aby umożliwić pracownikom socjalnym przeprowadzanie wywiadu środowiskowego, aby spełnić ustawowy warunek co do przeprowadzania wywiadu. Nie ma szans, aby gdziekolwiek indziej zamieszkać. Zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jako organ, którego istotnym obowiązkiem zgodnie z powołanymi w zarzucie przepisami art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, orzekł błędnie. Wadliwość orzeczenia tego Sądu polega przede wszystkim na wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Sytuacja skarżącego wymagała bowiem nie literalnej, lecz funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności odpowiedzi na pytanie, czy uniemożliwienie przez osoby trzecie, u których mieszka skarżący na zasadzie użyczenia, wizyty osoby z pomocy społecznej może decydować o pozbawieniu pomocy osoby, która jej potrzebuje. Powołując się na przepis art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący znajduje się niewątpliwie w sytuacji wymagającej pomocy państwa. Pomoc ta oczywiście wymaga współdziałania, na co wskazuje art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że skarżący nie pozostawał bierny w poszukiwaniu poprawy swojego losu, lecz szuka godnego dla siebie zajęcia, aby nie musiał korzystać z pomocy społecznej. Pozostawał też w kontakcie z organami pomocy, które posiadają informacje o sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego albowiem udzielały mu uprzednio świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, niniejsza sprawa dotyczy trudności w aktualizacji danych uprzednio zebranych. Skoro zatem art. 106 ustawy stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, to mając na uwadze uprzednio uzyskane przez J. K. świadczenia z pomocy społecznej należy uznać, że wszelkie czynności były przeprowadzone. Brak aktualizacji danych wskutek sprzecznych z prawem działań osób trzecich nie może w ocenie autora skargi kasacyjnej zamykać drogi do uzyskania pomocy społecznej. Byłoby to sprzeczne z celem pomocy społecznej. Dodał, że wszelkie warunki formalne mają oczywiście istotne znaczenie lecz niespełnienie ich nie może przesłaniać humanitarnego charakteru przepisów i wsparcia osoby rzeczywiście potrzebującej, co m.in. jest przyczyną, dla której zgodnie z art. 102 ustawy organy mogą działać z urzędu. Z tych też względów wykładnia przepisów oraz art. 4, art. 11 ust. 2, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 2, art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej powinna być zdaniem pełnomocnika skarżącego przeprowadzona w taki sposób, że niemożliwy do spełnienia warunek formalny w sprawie osoby potrzebującej pomocy, jeżeli nie jest wynikiem działania uprawnionego, i na który uprawniony nie ma wpływu, nie może uniemożliwić przyznanie pomocy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. W ocenie tego organu zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest prawidłowy i w niczym nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jak również przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na przyjęty model orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny ustawodawca stawia wysokie wymagania skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz m.in. wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym według strony skarżącej uchybił sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, dodatkowo wykazać, że wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, rygoryzm formalny w stosunku do tej skargi służyć ma ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez ten Sąd. Sąd nie powinien się domyślać intencji skarżącego i formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku. Z drugiej jednak strony granice tego rygoryzmu wyznaczają standardy dwuinstancyjnego postępowania sądowego, odnoszące się również do postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Obejmują one realny dostęp do środka odwoławczego (skargi kasacyjnej), rozumiany zarówno jako prawo do wniesienia takiej skargi, jak i prawo do merytorycznego jej rozpatrzenia. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie mimo, że nie w pełni odpowiada ona wymaganiom art. 176 p.p.s.a. Uwagi te dotyczą zarówno zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor wymienił jednocześnie wszystkie przepisy, zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, a naruszenie owych przepisów według autora skargi kasacyjnej ma polegać na błędnej kontroli prawidłowości postępowania organu administracji mającej postać uznania, że celowe uniemożliwienie przez osoby trzecie, u których ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej mieszka na zasadzie użyczenia lokalu, przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przy wyjątkowo trudnej sytuacji wnioskodawcy, uzasadnia odmowę przyznania świadczenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Powołując się na podstawę skargi kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący winien zaś nie tylko wskazać przepis prawa procesowego, który w jego ocenie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, ale także wykazać, że wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę wniesioną w niniejszej spawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie nie tylko tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, ale także jej uzasadnienie. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej p.u.s.a., oraz przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenia owych przepisów prawa skarżący upatruje w tym, że Sąd I instancji orzekł błędnie a wadliwość tego orzeczenia polega na wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podobnie jak wcześniej powołany przepis art. 1 p.u.s.a., przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Nie jest też usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zarówno przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również art. 151 p.p.s.a. W wyroku z dnia 20.04.20007r. sygn. II FSK 493/06 (LEX 354723) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można jednocześnie zarzucać Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie jest też wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez Sąd I instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu. (por. wyrok NSA z dnia 30.11.2005r. sygn. akt FSK 2396/04, LEX nr 187531). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.02.2005r. sygn. FSK 1471/04 (LEX 164057), w którym wyraził pogląd, że: "Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 wymienionej ustawy, gdyż wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145". Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Zarzut ten, jak już wyżej wspomniano, został postawiony w sposób nieprawidłowy. Z przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (postanowienie SN z 15.10.2001r. sygn. I CKN 102/99, LexPolonica). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 4, art. 11 ust. 2, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej przez błędną kontrolę prawidłowości postępowania organu administracji mającą postać uznania, że celowe uniemożliwienie przez osoby trzecie, u których ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej mieszka na zasadzie użyczenia lokalu, przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przy wyjątkowo trudnej sytuacji wnioskodawcy, uzasadnia odmowę przyznania świadczenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na trudną sytuację życiową skarżącego, wywiódł, że wykładnia przepisów art. 4, art. 11 ust. 2, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 2, art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej powinna być przeprowadzona w taki sposób, że niemożliwy do spełnienia warunek formalny w sprawie osoby potrzebującej pomocy, jeżeli nie jest wynikiem działania uprawnionego, i na który uprawniony nie ma wpływu, nie może uniemożliwić przyznania mu tej pomocy. Pomijając wadę konstrukcyjną tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie jest on usprawiedliwiony. Stanowiąca podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4), a brak tego współdziałania może stanowić podstawę m.in. do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2). Pomoc społeczna może być udzielona z urzędu (art. 102 ust. 2). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaję się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4), który przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy społecznej aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 1 i 4). Z art. 107 ust. 5 ustawy wynika, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Podnosząc zarzut wyżej powołanych przepisów prawa skarżący nie sprecyzował zgodnie z wymogiem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. na czym naruszenie wskazanych przepisów prawa polegało, co znaczenie utrudniło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełną ocenę zasadności podniesionego zarzutu. Wbrew jednak odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, to skarżący nie podjął współpracy z organem pomocy społecznej mającej na celu ustalenie jego sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodów w drodze wywiadu środowiskowego, nie reagując na kolejne zawiadomienia tego organu o terminie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, jak wynika z niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącego a poczynionych w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Trafnie Sąd I instancji w tej sytuacji uznał, że to skarżący uniemożliwił pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy społecznej. Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skrzącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu kasacyjnym brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. Przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.