II SA/Wa 132/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężny za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego J. W. oraz utrzymał w mocy decyzję w części orzekającej o utracie przez J. W. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] października 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego J. W. oraz orzekł o utracie przez niego uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] października 2005 r. Organ uznał, iż z tym dniem żona funkcjonariusza A. W. weszła w posiadanie domu położonego w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza. W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania decyzji oraz naruszenie przepisów art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 ust. 1 i 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych poprzez błędną ich interpretację. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z niespornego stanu faktycznego wynika, że funkcjonariusz J. W. pełni służbę w Placówce Straży Granicznej L. Ponadto mieszka i jest zameldowany na stałe wraz z żoną i synem w domu jednorodzinnym położonym w N. przy ul. [...] (miejscowość pobliska w stosunku do miejsca pełnienia służby). Współwłaścicielem tego domu był zmarły w dniu [...] października 2005 r. teść zainteresowanego A. C. oraz teściowa – A. C. Z zeznania strony podczas przesłuchania wynika, że teściowa nie jest zameldowana w tym domu i w nim nie mieszka (budynek jednopiętrowy, podpiwniczony, piętro nie zasiedlone). Organ dalej wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym prawo do równoważnika pieniężnego powstaje jeżeli, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w myśl §1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołanego w podstawie prawnej decyzji, również domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest w żaden sposób uzależnione od spełniania bądź nie wymogu co do norm zaludnienia lokalu mieszkalnego lub domu. Świadczenia należne funkcjonariuszom Straży Granicznej uzależnione od norm zaludnienia związane są z ustawowym prawem do lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy), a raczej z niemożliwością realizacji tego uprawnienia. Jednocześnie organ podkreślił, że przepis art. 99 pkt 2 i 3 wskazanej wcześniej ustawy wyraźnie stanowi, iż nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu w drodze decyzji administracyjnej jeżeli on sam lub jego małżonek posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub dom jednorodzinny, przy czym, inaczej niż w przypadku lokalu mieszkalnego, nie ma znaczenia czy posiadany dom zapewnia przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Organ wyjaśnił, że ustawa o Straży Granicznej, jak i przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się rozumienie w znaczeniu nadanym przez przepisy Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu pojęcie "posiadanie" należy interpretować zgodnie z art. 336 i nast. k.c., a zatem przez posiadanie rozumie się faktyczne władanie: samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ zauważył, że nie jest trafny zarzut naruszenia § 3 oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Powyższa regulacja prawna nie stanowiła podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji, więc nie można stwierdzić, że błędnie została zinterpretowana. Nie ma ona bowiem zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto należy nadmienić, że § 4 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia reguluje kwestie norm zaludnienia i powierzchni mieszkalnej, które nie podlegają badaniu, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie utraty uprawnień do równoważnika za brak lokalu. Jednocześnie organowi drugiej instancji nie jest znane, czym odwołujący kierował się, powołując się na § 3 przytoczonego rozporządzenia, który stanowi, iż przydział lokalu mieszkalnego bądź tymczasowej kwatery w budynku jednostki organizacyjnej Straży Granicznej przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie zamkniętym następuje tylko na okres pełnienia służby przez funkcjonariusza w tej jednostce. Treść tego zapisu nie dotyczy w ogóle rozpatrywanej sprawy. Organ wskazał również, że przytoczone przez odwołującego się wyroki NSA sygn. akt I SA 658/99 i I SA 866/98, mówiące o prawie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia i w związku z tym przysługującą mu powierzchnią mieszkalną, nie mają w tej sprawie znaczenia. Organ powołał natomiast wyrok NSA, sygn. akt I SA 696/98 z dnia 17 grudnia 1998 r., w którym stwierdzono, że "fakt posiadania lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny stanowi negatywną przesłankę otrzymania równoważnika. Fakt, że współwłasność nieruchomości gruntowej nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania, nie oznacza, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Każdy ze współwłaścicieli bowiem jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej." Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ wskazał, że funkcjonariusz wraz z rodziną samodzielnie korzysta z całego domu, którego współwłaścicielem jest jego żona. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał także, że w myśl przepisów art. 924 i art. 925 Kodeksu cywilnego spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, tj. z chwilą śmierci spadkodawcy. Fakt, że postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii posiadania domu jednorodzinnego, gdyż w takim przypadku posiadanie to wynika z faktu zamieszkiwania w nim uprawnionego spadkobiercy. Organ uznał więc, że żona funkcjonariusza stała się współposiadaczem domu jednorodzinnego z tytułu dziedziczenia. Tak więc posiadanie bądź współposiadanie przez małżonka domu uzyskanego w tym trybie nie daje uprawnień do dalszego pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Straży Granicznej wyjaśnił, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części wynikało z tego, że uchylenie decyzji przyznającej odwołującemu się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego było zbędne. Decyzje o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały wydane zgodnie z prawem i na ich podstawie J. W. otrzymywał świadczenie. Decyzje te są ostateczne i podlegają ochronie. Można je wzruszyć tylko w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym przepisami k.p.a. Jeżeli funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją administracyjną, orzekanie o jego utracie następuje również w drodze decyzji konstytutywnej, określającej moment utraty tego nabytego prawa. A zatem organ uznał, że zaskarżona decyzja w części stanowiącej o uchyleniu decyzji nr [...] i nr [...] rażąco narusza prawo i dlatego w tej części ją uchylił. Skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] wniósł J. W., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 ust. 1 i 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych poprzez błędną ich interpretację, a także naruszenie art. 16 k.p.a. w związku z art. 155 oraz art. 163 k.p.a. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący objął wspomniany dom we władanie z chwilą otwarcia spadku, skoro nie złożył oświadczenia o odrzuceniu spadku, a współwłasność jest odmianą własności i stosuje się do niej bezpośrednio przepisy odnoszące się do własności. Z kolei własność udziału wyraża tylko zakres uprawnień współwłaściciela względem rzeczy wspólnej, zaś ustawowe korzystanie z rzeczy wspólnej, a w tym konkretnym przypadku z lokalu mieszkalnego, jest niepodzielne i przysługuje każdemu współwłaścicielowi – bez względu na wielkość udziału – do całej rzeczy. W dalszej części wskazał, że norma zaludnienia określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia, ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do lokalu mieszkalnego i nie dotyczy ona domu jednorodzinnego, co wynika z brzmienia art. 99 pkt 2 ustawy, zaś utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego następuje z momentem, kiedy na skutek zmian okoliczności faktycznych funkcjonariusz staje się posiadaczem lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Według zaś art. 92 ust. 3 za miejscowość pobliską uważa się taką miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby, nie przekracza 30 km. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący mieszkał w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i ten stan rzeczy nie jest przez niego kwestionowany. Bezspornym jest również, że lokal mieszkalny w miejscowości N. stanowił własność rodziców jego żony, przy czym teść skarżącego zmarł w dniu [...] października 2005 r. Spornym natomiast pozostaje i stanowi przedmiot zarzutów skarżącego ustalenie, czy do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego niezbędne jest, aby posiadany dom jednorodzinny spełniał normy mieszkalne, czy organ miał prawo do wydania decyzji z mocą wsteczną oraz czy po śmierci teścia skarżącego żona funkcjonariusza stała się posiadaczem tego domu w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do pierwszej kwestii stwierdzić należy, że w ustawie o Straży Granicznej uregulowano różne formy pomocy udzielanej funkcjonariuszom w przypadku braku lokalu mieszkalnego. Mianowicie, zagwarantowano przydzielenie lokalu mieszkalnego (art. 99 w zw. z art. 92 ustawy), pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 98 ustawy), jak również – będący przedmiotem niniejszej sprawy – równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art.96 ust. 1). Z analizy przepisów art. 92 ust 1 (funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych) oraz art. 99 pkt 2 (lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy) i z art. 98 (funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość) wynika, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu i pomoc finansowa na jego uzyskanie w sytuacji, kiedy lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Natomiast co do kwestii równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, cytowany już wyżej przepis art. 96 ust. 1 ustawy, nie określa powierzchni lokalu, tzn. nie stanowi się w nim, iż musi to być lokal odpowiadający przysługującej rodzinie powierzchni mieszkalnej. Zauważyć należy, że przepis § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, również nie ma żadnego odniesienia do norm mieszkalnych przysługujących funkcjonariuszowi. Reasumując, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje – zdaniem Sądu – jeżeli funkcjonariusz posiada lokal bądź dom jednorodzinny, bez względu na normy mieszkaniowe i stanowisko to jest zbieżne z dotychczasową judykaturą (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt I SA 665/03 – LEX nr 160829). Niekwestionowany jest natomiast pogląd, że orzekanie w przedmiocie utraty uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją administracyjną, następuje w drodze decyzji konstytutywnej (vide: wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. – ONSA 2002/3/95). Jednakże, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04 – LEX 166516, którego tezę Sąd w niniejszym składzie podziela, fakt uznania tej decyzji za konstytutywną nie oznacza, że "przyznanie lub utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa powołanego przepisu ustawy, jak i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W obowiązującym stanie prawnym nie jest przypadkiem, że w sprawie wydaje się decyzję o utracie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie decyzję o cofnięciu uprawnień do tego równoważnika". W rozpoznawanej zaś sprawie zgon teścia skarżącego nastąpił w dniu [...] października 2005 r. i w tej sytuacji organ był uprawniony – zdaniem Sądu – do wydania decyzji o utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2005 r. Należy również stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ słusznie przyjął, iż żona skarżącego jest w posiadaniu, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy, domu jednorodzinnego. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do przedmiotowego równoważnika z chwilą, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak wynika z akt sprawy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją organ stwierdził, iż żona skarżącego stała się współwłaścicielką domu jednorodzinnego położonego w miejscowości pobliskiej. Fakt, że żona skarżącego jest współwłaścicielką oznacza, ze jest ona uprawniona do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej. Skoro zaś przesłanką do otrzymywania przedmiotowego równoważnika jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego, to w przypadku zmiany tego stanu, następuje utrata uprawnienia do jego otrzymywania. Wskazać należy również, że uznając racjonalizm ustawodawcy, gdyby wolą jego było w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprzyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji posiadania domu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość i jednocześnie będącego jego własnością lub współwłasnością, albo też posiadanie do tego domu tytułu prawnego, to niewątpliwie przepis taki zostałby umieszczony w ustawie o Straży Granicznej. Natomiast ustawowe sformułowanie "posiada" należy interpretować jako każdą formę posiadania w rozumieniu art. 336 k.c. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wraz ze śmiercią teścia skarżącego, żona skarżącego stała się po nim posiadaczem części domu. Stosownie do treści art. 924 k.c., m.in. prawa nie wygasające z chwilą śmierci danej osoby, przechodzą w drodze sukcesji generalnej na określone podmioty i to właśnie chwila (data) śmierci przesądza o składzie majątku spadku. Innymi słowy mówiąc, chwila śmierci teścia skarżącego przesądziła o składzie majątku spadkowego, zaś nabycie spadku, w myśl art. 925 k.c., nie było uzależnione ani od złożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu spadku, ani też od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu, bowiem nastąpiło z mocy prawa. Zaś jednym z nabytych przez niego praw, jest posiadanie – w rozumieniu art. 336 k.c. – nieruchomości w N. Na marginesie wyjaśnić należy, że dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość korzystania. Tak samo, jak "posiadanie" odnosi się do domu jednorodzinnego, a nie do posiadania "tytułu prawnego" do zajmowania domu jednorodzinnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99 – LEX 55283). Posiadanie jest szczególnym stanem faktycznym i w tej sytuacji nie dotyczą go ograniczenia ustawowe o charakterze podmiotowym ustanowione dla nabycia prawa. Zatem żona skarżącego jest posiadaczem tej nieruchomości w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, mimo że nie stwierdzono jeszcze nabycia spadku, a w konsekwencji ewentualnego działu spadku. Na koniec wyjaśnić należy skarżącemu, że powołane przez niego w skardze orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą innego stanu faktycznego, a przede wszystkim prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.