VII SA/Wa 249/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skarg K.O. i E.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2006 roku znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K.O. i E.M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P.P.H.U. [...] I.K. pozwolenia na budowę targowiska na działce nr ew. [...] we wsi R. przy ul. [...] róg ulicy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt architektoniczno-budowlany, projekt zagospodarowania działki nr [...] w R. przy ul. [...] róg ul. [...], oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] ustalającą dla P.P.H.U. [...] I.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzenia targowiska (ustawienie pawilonów handlowych wraz z budową towarzyszących urządzeń budowlanych). Inwestor uzyskał wszelkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Projekt budowlany został zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przez rzeczoznawcę pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, jak również rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wojewoda [...] wskazał także, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do rozstrzygania sporu o charakterze cywilnoprawnym wynikłym z faktu zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a Panią K.O., jak również do egzekucji postanowień tego porozumienia. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2005 r. K.O. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...]. W obszernym uzasadnieniu tego wniosku zarzuciła przedmiotowej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 140, 107 § 3 oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, w szczególności art. 32 ust 4a w związku z art. 28, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) i b) i art. 33 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Podstawowy zarzut zawarty we wniosku dotyczył rozpoczęcia prac budowlanych przed wydaniem ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], działając w oparciu o art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu organ podał, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Z przesłanego Dziennika Budowy inwestycji wynika, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 30 maja 2005 r., czyli po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005 r. W konsekwencji nie zachodziła przesłanka z przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również, iż ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w szczególności dotyczące obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu inwestor spełnił wszystkie warunki wynikające z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Przede wszystkim inwestycja została uzgodniona z rzeczoznawcami ds. bhp i zabezpieczeń przeciwpożarowych i sanitarnohigienicznych. Wskazał, że stwierdzenie naruszenia ogólnych warunków zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. dotyczących ochrony osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez m. in. hałas i zanieczyszczenie powietrza nie może wynikać z subiektywnego przekonania właścicieli nieruchomości sąsiednich o zaistniałym naruszeniu lecz winno być oparte na naruszeniu przez inwestycję norm prawa materialnego. Organ stwierdził także, iż do planowanych obiektów budowlanych nie miał zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten dotyczy bowiem budynków usytuowanych na działce budowlanej, podczas gdy zaprojektowane obiekty budowlane, czyli pawilony nie są w sposób trwały związane z gruntem, w związku z czym nie można ich uznać za budynki. Ponadto inwestor dołączył do wniosku z dnia 30 września 2004 r. o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, iż sposób przeznaczenia nieruchomości istotny z punktu widzenia pozwolenia na budowę jest określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, a nie w ewidencji gruntów. Dlatego informacje z ewidencji gruntów dotyczące przeznaczenia nieruchomości mają znaczenie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy wymaga wyłączenia gruntu z produkcji leśnej i rolnej a dane zawarte w ewidencji gruntów wskazują, iż wymagane wyłączenie nie zostało dokonane. Tymczasem z pisma Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] wynika, że teren przeznaczony pod zaplanowaną inwestycję był już wcześniej wyłączony z produkcji rolnej i leśnej, w związku z czym nie wymagał uzyskania decyzji, o której mowa w pkt 4 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Także nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym K.O. powtórzyła swoje zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust 4a Prawa Budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu poprzedzającej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może samodzielnie podważyć zapisów dziennika budowy, który zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych. Ewentualne stwierdzenie poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy może nastąpić jedynie w drodze prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Ponadto okoliczność ta mogłaby podlegać ocenie wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w oparciu o art. 145 kpa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.O. i E.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie szeregu przepisów kpa, w tym art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 i § 4 poprzez pominięcie szeregu dowodów wskazanych przez skarżące we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie art. 80 kpa, poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego oraz art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalności działań podjętych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P.P.H.U. [...] I.K. pozwolenia na budowę targowiska na działce nr ew. [...] we wsi R. przy ul. [...] róg ulicy [...]. W każdym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania bezwzględnie obowiązujących reguł procesowych, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konieczne jest zatem wyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i ocena całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Sąd bada czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając za podstawę te kryteria Sad uznał, iż organ naruszył obowiązujące przepisy, gdyż nie zbadał wszystkich niezbędnych elementów sprawy, które miały charakter zasadniczy dla jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał właściwej i wszechstronnej analizy zgodności inkryminowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., a w szczególności poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.P.H.U. [...] I.K. pozwolenia na budowę targowiska na działce nr ew. [...] we wsi R. przy ul. [...] róg ulicy [...] z ustaleniami zawartymi w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] ustalającej dla P.P.H.U. [...] I.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu targowiska. Podkreślenia wymaga, że przedmiotową decyzją Wójt Gminy [...] zatwierdził warunki zabudowy dla całego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego nie tylko posadowienie samych pawilonów ale także budowę towarzyszących urządzeń budowlanych, czyli przyłączy, ciągów pieszych i parkingów. Z treści pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że inwestor zobowiązany był zapewnić m. in. wymaganą wskaźnikiem liczbę miejsc parkingowych tj. minimum 35 miejsc/ 1000 m2 targowiska, ewentualnie minimum 1,5 miejsca na stoisko. Należy jednak zaznaczyć, że decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. dotyczy warunków zabudowy wyłącznie na działce o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] we wsi R. w obszarze oznaczonym na mapie-załączniku do decyzji literami ABCD-A. Tymczasem z mapy sytuacyjno-wysokościowej projektu architektoniczno-budowlanego targowiska, który został zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymaną w mocy weryfikowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. wynika, że miejsca parkingowe nie zostały zaprojektowane na działce nr [...], lecz na działce [...] u zbiegu ul. [...] i ul. [...] oraz działce nr [...] przy ul. [...], w stosunku do których inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej w trybie nadzorczym decyzji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany związany jest ustaleniami zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego ze wspomnianymi warunkami zabudowy organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Nie można także wykluczyć, że ustalenie rażącej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji zatwierdzającej projekt i zezwalającej na budowę a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy działki, na której realizowana była inwestycja powodować będzie wyeliminowanie tej pierwszej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Dlatego tak istotne jest dokonanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń w powyższym zakresie, co może stanowić podstawę wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien skoncentrować się na sprawdzeniu zgodności weryfikowanej decyzji z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w szczególności w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych. Jednocześnie należy wskazać, że niniejszy wyrok nie przesądza o fakcie rażącego naruszenia prawa przez organ wydający inkryminowaną decyzję. Jednakże dopiero przeprowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowego postępowania wyjaśniającego w opisanym wyżej zakresie pozwoli na wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Reasumując, wskazane uchybienia powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.