II GSK 12/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędziowie NSA Jan Bała Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Natalia Filipiak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 460/06 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę E. D. na "akt" Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 marca 2006 r. nr [...], dotyczący negatywnego rozpoznania odwołania skarżącego, co do odrzucenia jego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacji i modernizacji sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" dokonanego "pismem" nr [...] z dnia 24 listopada 2005 r. przez Kierownika Obsługi Wniosków Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonym "akcie" przywołane zostały "przepisy" rozporządzenia z dnia 8 września 2004 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U. Nr 207, poz. 2177 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie MRiRW z dnia 8 września 2004 r., z zastrzeżeniem, że przepisy postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do trybu udzielania pomocy w ramach konkretnego Sektora Programu Operacyjnego. Uzasadniając odrzucenie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołał na wstępie treść art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, zgodnie z którym – na podstawie uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o ich dofinansowanie z beneficjentami przez instytucję zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą. Sytuacja, kiedy wydawana jest decyzja opisana w ustępie 7 art. 11 wskazanej ustawy nie odnosi się do przedmiotowej sprawy. W dalszych wywodach Sąd I instancji przytoczył definicję beneficjenta, zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, a następnie stwierdził, że "przepisy" rozporządzenia MRiRW z dnia 8 września 2004 r. zawierają "szczegółowe uregulowania" trybu udzielania pomocy przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ramach konkretnego Sektorowego Programu Operacyjnego oraz zwrócił uwagę na wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 19 października 2005 r. na podstawie art. 28 pkt 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju rozporządzenia w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004−2006" w zakresie działania "Pilotażowy Program Leader +" (Dz.U. Nr 217, poz. 1838), powoływanego dalej jako rozporządzenie MRiRW z dnia 19 października 2005 r. "Mając na wadze treść wskazanych przepisów", Sąd I instancji uznał, że rozpatrywanie wniosku o dofinansowanie i badanie prezentowanego projektu "ma charakter konkursowego wyboru w oparciu o ściśle ustalone w przepisach kryteria". Fakt, iż pozytywne rozpoznanie wniosku kończy się zawarciem umowy o dofinansowanie i badanie projektu z beneficjentem przez określoną instytucję zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą "wskazuje jednoznacznie na cywilnoprawny charakter stosunku łączącego wnioskodawcę z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (analogicznie, jak w przypadku wyboru ofert przetargowych). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaznaczyć należało, że jedynie akty, które mają charakter publicznoprawny mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Natomiast "czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie umowy cywilnoprawnej nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako p.p.s.a. lub ustawa − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji nie sposób uznać zaskarżony akt, będący de facto odmową zawarcia umowy cywilnoprawnej, z przyczyn formalnych za podlegający kontroli sądu administracyjnego. Kończąc rozważania, Sąd I instancji podniósł, iż "w myśl art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd odrzuca skargę między innymi, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne". W skardze kasacyjnej od opisanego postanowienia, które zostało zaskarżone w całości, E. D. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł też o udzielenie prawa pomocy, polegającego na zwolnieniu go od ponoszenia kosztów sądowych w części (ten wniosek został negatywnie załatwiony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2006 r.). Zaskarżonemu postanowieniu skarga kasacyjna zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i "złe ich zastosowanie", a mianowicie art. 5a pkt 3, art. 5a pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (obecnie t.j. Dz.U. Nr 31, poz. 264 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o utworzeniu ARiMR, polegające na przyjęciu, że w przypadku negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "nie zostaje wydana decyzja, a tylko akty publicznoprawne mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego", 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 poprzez odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi z tego względu, że jej wniesienie "z innych przyczyn nie było dopuszczalne", na co powołał się Sąd I instancji, wskazując jednocześnie na art. 58 § 1 p.p.s.a. "Z ostrożności procesowej zakładając, że prawidłową podstawą do odrzucenia skargi powinien być art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a." autor skargi kasacyjnej podniósł, że obrazę art. 3 § 1 p.p.s.a. uzasadnia kwalifikacja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do organów administracyjnych podlegających procedurze administracyjnej". Powołuje go bowiem Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Co do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna wskazała, że art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie uzależnia dopuszczalności skargi od tego, czy decyzja administracyjna została podjęta w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też w trybie innej procedury regulującej postępowanie jurysdykcyjne. Z kolei pojęcie "postępowanie administracyjne" użyte w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć szeroko. Według wywodów skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie odwołał się też do "głównych przepisów określających tryb postępowania i wydawania indywidualnych aktów prawnych przez ARiMR" sprecyzowanych w ustawie o utworzeniu ARiMR (tj. art. 5a pkt 3 i art. 5a pkt 4). Użycie tej, czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego aktu jako decyzji, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji publicznej lub w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. W związku z powyższym błędne było przyjęcie przez Sąd I instancji, że akt dotyczący odmowy zawarcia umowy cywilnoprawnej nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Pisma ARiMR z dnia 24.11.2005 r. i 1.03.2006 r. spełniają warunki konieczne do uznania je za decyzje administracyjne (tj. oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie). Zauważyć należy ponadto, że w piśmie z dnia 24 listopada 2005 r. skarżący został pouczony "o prawie odwołania się od niniejszej decyzji". Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie można zaliczyć do organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3, art. 1 pkt 2 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Ustawa o utworzeniu ARiMR nie wyposaża Agencji (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 5a ust. 3) w uprawnienia o charakterze władczym. W myśl wymienionego przepisu, decyzje administracyjne Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych, a także kierownicy biur powiatowych mogą jednak wydawać wyłącznie w zakresie określonym odrębnymi przepisami. W sytuacji, gdy określona sfera działania należy do spraw o charakterze cywilnoprawnym, dopuszczalność wydawania decyzji administracyjnej musi wynikać wprost z przepisu prawa powierzającego organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w tej formie. W ocenie Agencji, na gruncie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR oraz zacytowanych rozporządzeń wykonawczych do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w sprawach związanych z przyznawaniem pomocy w ramach konkretnego działania z określonego Sektorowego Programu Operacyjnego przedmiotowego rodzaju pism Agencji nie można traktować jako decyzji administracyjnych, ale jedynie zawiadomienia kontrahenta o niespełnieniu warunków formalnych wymaganych prawem (z przyczyn leżących po stronie kontrahenta). Kontrola "działalności administracyjnej" obejmuje wprawdzie orzekanie także w sprawach innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., te akty i czynności muszą spełniać wymagane kryteria. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia z niżej podanych względów. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że podając podstawę prawną odrzucenia skargi, Sąd I instancji powołał się wprawdzie ogólnie na art. 58 § 1 p.p.s.a., ale następnie podał, że w myśl tego przepisu skargę należy odrzucić, jeżeli "z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne", co wprost odpowiada regulacji zawartej w pkt 6 art. 58 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie przedstawił jednak w istocie żadnej argumentacji uzasadniającej oparcie odrzucenia skargi na podstawie tego przepisu, co czyni zasadnym zarzut jego naruszenia. Przepis ten mógłby mieć bowiem zastosowanie jedynie w razie wykazania, że zachodzą "inne", tzn. w stosunku do określonych w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a., przyczyny niedopuszczalności skargi (np. – jak słusznie zauważyła strona skarżąca z racji braku wyczerpania środków zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a.). Generalnie stwierdzić wypada, że waga i znaczenie odrzucenia skargi powodują, że wszelkie braki orzeczenia w zakresie – co do wskazania i wykazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia (także niejasności w tym względzie) należy traktować jako uchybienie procesowe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Omówione uchybienie dyskwalifikuje już zatem samodzielnie zaskarżone postanowienie i powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Na marginesie dodać można, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wywodów, które można by uznać za przekonujące o wyłączeniu kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 189/06 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dla odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcia w fazie poprzedzającej zawarcie umowy o dofinansowanie projektu (o której mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Palnie Rozwoju) mają charakter administracyjny, wymagana jest staranna wykładnia przepisów łączących się z tym zagadnieniem. Wymogu tego nie spełnia zaskarżone postanowienie, którego uzasadnienie ogranicza się do zacytowania art. 11 ust. 5 i 7 a następnie 2 pkt 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju z pominięciem jednak istotnych w sprawie przepisów tej ustawy (art. 26 ust. 2), a także ogólnikowego odwołania do rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. i z dnia 19 października 2005 r. Nie można też pominąć, że wprawdzie po wydaniu zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 3/06 rozstrzygającą rozbieżności w orzecznictwie dotyczące skomplikowanego niewątpliwie charakteru prawnego odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach innego działania, tzn. "Ułatwiania startu młodym rolnikom", ale również objętego Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004−2006" – kwalifikując to rozstrzygnięcie jako decyzję administracyjną, której podstawą prawną jest art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Z uwagi na podobny przebieg postępowania związanego z załatwianiem wniosków o dofinansowanie projektu, co do działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" objętego tym samym Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004−2006" w niniejszej sprawie może być wykorzystana argumentacja, jaką przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów. Odsyłając w całości do szerokich wywodów poprzedzających sformułowanie wniosku powziętego w tej uchwale, podkreślić wypada, że akcentuje ona dwuetapowość postępowania związanego z załatwianiem wniosków o dofinansowanie (art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju) i władczy charakter stanowiska o odrzuceniu wniosku podejmowanego w fazie poprzedzającej zawarcie umowy. Ponadto istotne jest podniesienie, że odnosząc się do znaczenia art. 11 ust. 7 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju w omawianej uchwale zaznaczono, że przepis ten odnosi się do sytuacji wyjątkowej, gdy zawarcie umowy nie jest możliwe (bo ten sam podmiot występuje w podwójnej roli beneficjenta i jednocześnie instytucji zarządzającej lub wdrażającej). Pominięcie w zaskarżonym postanowieniu wyczerpującej analizy sprawia, że podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi zapadło z podniesioną w skardze kasacyjnej obrazą art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który uszczegóławiając określony w art. 3 § 1 p.p.s.a. zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowany przez sąd administracyjny wskazuje, że obejmuje on orzekanie - między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zasadności tego zarzutu nie zmienia fakt, że strona skarżąca powołała się także niekonsekwentnie na zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie także art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dotyczącego orzekania w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postpowaniu administracyjnym (ten sam akt nie może być przecież jednocześnie decyzją administracyjną i postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym). Co do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia "art. 5a pkt 3 i 5a pkt 4 ustawy o utworzeniu ARiMR", to zauważyć należy przede wszystkim, że sformułowany on został w oderwaniu od podziału tego artykułu na jednostki redakcyjne (przewiduje on bowiem najpierw podział na ustępy a dopiero później na punkty). Poza tym nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, że art. 5a ustawy o utworzeniu ARiMR może stanowić samodzielnie podstawę do przyjmowania administracyjnego charakteru aktu podejmowanego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w konkretnej sprawie i w konsekwencji istnienia w jej obrocie także kognicji sądu administracyjnego. Wnioskowanie w tym zakresie łączyć się musi bowiem zawsze koniecznie z analizą "odrębnych przepisów". Zważyć należy, że w świetle art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych "wydają" wprawdzie decyzje administracyjne, ale właśnie tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Z przewidzianej w art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR możliwości występowania organu tej Agencji, czy też jej jednostek organizacyjnych w roli organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (co do zasady wskazana Agencja jest według art. 1 ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR państwową osobą prawną), nie można jeszcze budować twierdzenia, że taką rolę organ, czy jednostki organizacyjne Agencji pełnią w każdej sprawie. Podobnie wystarczających podstaw do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie mogło stanowić samo wskazywanie na treść art. 5a ust. 4 ustawy o utworzeniu ARiMR. Jego rolą jest bowiem jedynie wskazanie organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko wtedy, gdy w określonej sprawie można w ogóle przyjąć, że jest ona załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Za całkowite nieporozumienie potraktować też trzeba wnioskowanie o zaliczenie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – z zasady – do organów administracji publicznej na podstawie trybu jego powoływania. Z zasady jest on bowiem jedynie organem tej Agencji, jako państwowej osoby prawnej. Mimo jednak opisanych zastrzeżeń co do wywodów skargi kasacyjnej, z wcześniej już opisanych powodów, spowodowała ona uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, skoro w konkretnym przypadku (odrzucenia skargi) nie można przyjąć, aby dotąd sprawa w znaczeniu materialnoprawnym była rozpoznawana (por. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2004 r. GSK 964/04). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł też o zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając pogląd (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 702/05 publ. ONSAiWSA 2006/1/16), że nie ma do tego podstaw prawnych przy orzekaniu o uchyleniu postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi.