II SA/Łd 181/07

Dnia 29 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Marek Pilc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 roku sprawy ze skargi Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. w sprawie powołania i odwołania przewodniczącego i zastępców przewodniczącego Rady Nadzorczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. kwotę 474,00 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] (znak:[...]), na podstawie art. 419 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), stwierdził nieważność uchwał Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. z dnia [...]: Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...] dotyczących odwołania i powołania przewodniczącego i zastępców przewodniczącego Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. oraz dotyczących przedłożenia wniosków o dokonanie zmian składu Zarządu Funduszu z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że w dniu [...] wszczął postępowanie i wstrzymał wykonanie przedmiotowych uchwał. Natomiast w dniu 6 lipca 2004 roku wpłynęły do organu nadzoru wyjaśnienia Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. dotyczące kwestii zwołania i odbycia posiedzenia w dniu [...]. Na podstawie analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda [...] stwierdził rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 415 ust. 1 pkt 2 i art. 413 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz § 10 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. W dniach 26 kwietnia, 24 maja, 27 maja 2004 roku Zarząd Województwa [...] odwołał dotychczasowych członków Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. i powołał nowych członków. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...], wstrzymał wykonanie uchwał Zarządu Województwa dotyczących odwołania dotychczasowego i powołania nowego składu Rady Nadzorczej celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości natury prawnej zgłoszonych w licznych skargach przez uprawnione podmioty. Wstrzymanie wykonania przedmiotowych uchwał nie powoduje stwierdzenia ich nieważności, co oznacza, że wywołują one skutki prawne w stosunku do odwołanych i powołanych członków Rady Nadzorczej. Wynika z tego, że w posiedzeniu Rady Nadzorczej w dniu [...] brały udział osoby nieuprawnione, a osoby uprawnione pozbawione zostały możliwości realizacji swoich uprawnień jako członkowie Rady. Prezes Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł., pismem z dnia 7 listopada 2006 roku, wezwał Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie w całości decyzji z dnia [...] stwierdzającej nieważność opisanych na wstępie uchwał Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. z dnia [...], gdyż została ona wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa procesowego i materialnego. Decyzji Wojewody [...] zarzucono naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem jej uzasadnienie nie zawiera konkretnych ustaleń i nie wiadomo, które osoby organ nadzoru uznał za nieuprawnione do udziału w posiedzeniu, a które powinny w nim wziąć udział, a zostały tego prawa pozbawione. Decyzja nie została uzasadniona zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a., co uniemożliwia ustosunkowanie się do zarzutu rażącego naruszenia powołanych w niej przepisów. Skarżący nie podzielił zaprezentowanego w decyzji poglądu dotyczącego interpretacji art. 419 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, bowiem wstrzymanie wykonania uchwały o odwołaniu danej osoby ze składu Rady Nadzorczej uniemożliwia działanie tej osoby w Radzie. Natomiast możliwe jest działanie przez Radę Nadzorczą do czasu wypowiedzenia się w sprawie odwołania danej osoby przez organ nadzoru. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] stwierdzającej nieważność przedmiotowych uchwał Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. Zdaniem organu administracji zachodzą przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności uchwał. Naruszone bowiem zostały przepisy art. 415 ust. 1 pkt 2 i art. 413 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska dotyczące trybu i zasad powoływania zarządu wojewódzkiego funduszu i członków rad nadzorczych, w tym przewodniczącego i zastępców. W ocenie Wojewody [...] niedopuszczalne było podejmowanie kolejnych aktów prawnych przez Radę Nadzorczą Funduszu bez odniesienia się do okoliczności poprzedzających ich wydanie, tj. w sytuacji wstrzymania wykonania uchwał Zarządu Województwa [...] o odwołaniu dotychczasowego i powołaniu nowego składu Rady Nadzorczej Funduszu. Stanowi to naruszenie prawa, które w efekcie doprowadziło do uczestnictwa w posiedzeniu Rady Nadzorczej Funduszu w dniu [...] osób nieuprawnionych. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], zarzucając jej naruszenie: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 419 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 roku – Prawo ochrony środowiska (t.j. - Dz.U. z 2006 roku, Nr 129, poz. 902) przez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co wskazuje na ewidentny brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 415 ust. 1 pkt 2 i art. 413 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz § 10 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. przez nie wyjaśnienie zarzutu rażącego naruszenia tych przepisu, - art. 419 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 415 ust. 1 pkt 2, art. 413 ust. 6 i art. 419 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia wymienionych przepisów prawa. Powyższe zarzuty posłużyły Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. do sformułowania wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera konkretnych ustaleń. W konsekwencji nie wiadomo dlaczego organ nadzoru uznał, że przy podejmowaniu przez Radę Nadzorczą Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. uchwał z dnia [...] doszło do naruszenia art. 415 ust. 1 pkt 2, art. 413 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska i § 10 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł., a w szczególności dlaczego naruszenie powołanych przepisów było rażące. Ułomność uzasadnienia zaskarżonej decyzji polega nie tylko na wskazanym niedookreśleniu stanu faktycznego, ale także na braku wykazania, że ewentualne uchybienia rzeczywiście naruszały prawo w sposób rażący i miały wpływ na podjęcie przedmiotowych uchwał. Kwestia ta znalazła się poza obszarem analizy Wojewody [...], co z kolei skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Nadto uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera w żadnym zakresie wyjaśnienia na czym polegało rażące naruszenie art. 415 ust. 1 pkt 2 i art. 413 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz § 10 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. Strona wnosząca skargę nie zgodziła się z ze stanowiskiem Wojewody [...], iż wstrzymanie wykonania uchwał Zarządu Województwa [...] z dnia 26 kwietnia, 24 maja i 27 maja 2004 roku – postanowieniem z dnia [...] - oznacza, że uchwały te wywołują skutki prawne w stosunku do odwołanych i powołanych członków Rady. W ocenie skarżącego wstrzymanie wykonania uchwały o powołaniu osoby w skład Rady Nadzorczej uniemożliwia jej działanie w Radzie. Natomiast wstrzymanie wykonania uchwały o odwołaniu danej osoby z funkcji członka Rady Nadzorczej daje tej osobie możliwość działania w Radzie do czasu wypowiedzenia się w sprawie odwołania przez organ nadzoru. W świetle wątpliwości co do skutków wykonania spornych uchwał nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 419 ust. 4 i 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Podniesiono także, iż nawet przy przyjęciu, że doszło do zarzucanego uchybienia to, w związku z przesądzonym w § 13 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. sposobem podejmowania przez Radę Nadzorczą decyzji w sprawach osobowych zwykłą większością w obecności co najmniej połowy członków Rady, ewentualne uchybienie nie miało wpływu na wynik głosowań. W odpowiedzi na skargę, przywołując swoją wcześniejszą argumentację, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej zwanej "p.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd podziela argumentację i zarzuty podniesione w skardze. Trafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co oznacza m.in. wyjaśnienie wszelkich okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie składa się z dwóch części – jedna obejmuje stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia i ocenę materiału dowodowego, druga – uzasadnienie prawne, a więc wskazanie przesłanek prawnych przemawiających za zastosowanym przez organ rozstrzygnięciem i powołaniem konkretnych przepisów prawa. Rolą uzasadnienia jest przekonanie adresata decyzji i wszystkich jej odbiorców, w tym także sądu, o trafności podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tego kryterium. Organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego ani prawnego sprawy. Z nader lakonicznego uzasadnienia wiadomo jedynie, że Wojewoda [...] wszczął postępowanie i wstrzymał wykonanie uchwał Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł., dotyczących powołania i odwołania przewodniczącego i zastępców przewodniczącego rady Nadzorczej. Uchwały te nie zostały przytoczone. Organ, powołując się na analizę materiału dowodowego nie wskazuje nawet słowem, na jakich dowodach się oparł, sygnalizuje, że Rada Nadzorcza złożyła wyjaśnienia, ale w uzasadnieniu brak jest ustaleń o treści tych wyjaśnień. Dalej organ stwierdza rażące naruszenie przepisów art. 415 ust. 1 pkt 1 i art. 413 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 10 Statutu WFOŚiGW. , cytując powołane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, ale nie wyjaśniając, na czym polega ich rażące naruszenie. Przesłanki zastosowania wskazanych przepisów, postawienie zarzutu naruszenia prawa winny zostać wyczerpująco omówione i wyjaśnione, nie można ich pozostawić domysłowi ani adresata decyzji, ani sądu kontrolującego trafność podjętego rozstrzygnięcia. Jak pisze Wojewoda [...], celem wstrzymania wykonania uchwał było wyjaśnienie okoliczności ich podjęcia oraz zapobieżenie wywołaniu trudnych do usunięcia skutków prawnych. Z uzasadnienia nie wynika, jakie okoliczności podjęcia uchwał organ wyjaśniał i co w wyniku tych wyjaśnień ustalił oraz jakie to trudne do zapobieżenia skutki prawne mogły zostać wywołane. Nie wiadomo też, jakie wątpliwości natury prawnej zgłaszały "uprawnione do tego podmioty". Oczywistym jest, że, jak wskazuje uzasadnienie, wstrzymanie wykonania uchwały nie oznacza jej nieważności. Natomiast z istoty wstrzymania wykonania aktu wynika jednoznacznie, że przez czas wstrzymania akt nie jest wykonywany, aż do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego (bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny). Brak podstaw prawnych, aby na gruncie regulacji dotyczących wstrzymania wykonania aktów prawnych (przepisy ustawy o samorządzie województwa, przepisy k.p.a, p.p.s.a.) inaczej interpretować tę instytucję postępowania. Oznacza to, że przez czas wstrzymania uchwała nie wywołuje skutków prawnych oraz, iż błędny jest wniosek organu orzekającego w sprawie, że kwestionowane uchwały, których wykonanie organ wstrzymał, wywołują skutki prawne w stosunku do powołanych i odwołanych członków Rady Nadzorczej. Organ stwierdza, iż pomimo wstrzymania wykonania uchwał, w posiedzeniu Rady Nadzorczej WFOŚiGW w dniu [...] brały udział nieuprawnione osoby. Jednocześnie organ nie ustalił, kto brał udział w posiedzeniu i nie wyjaśnił, kogo uważa za osoby nieuprawnione. Można się jedynie domyślać, że chodzi o osoby sprawujące dotychczas funkcje i można się jedynie domyślać, że zdaniem Wojewody [...] pomimo wstrzymania wykonania uchwał to nowo powołani członkowie Rady powinni brać w niej udział. Zdaje się, że ta okoliczność spowodowała stwierdzenie nieważności uchwał. Jednakże ten wniosek nie ma o tyle znaczenia w sprawie, że obowiązkiem organu wydającego decyzję było wskazanie tej okoliczności wprost, a nie pozostawione domysłom odbiorcy uzasadnienia. Powyższe uchybienia i wady uzasadnienia są istotnymi wadami postępowania. Brak ustaleń faktycznych – chociażby konkretnej treści każdej z uchwał, zastrzeżeń, jakie wywołały, uwag wniesionych przez uprawnione podmioty, wskazania kto zgłaszał zastrzeżenia, jakie wyjaśnienia składała Rada Nadzorcza Funduszu, kto w istocie uczestniczył w zakwestionowanym przez organ nadzorczy posiedzeniu, na czym polegało istotne naruszenie prawa - te wszystkie uchybienia uniemożliwiają w istocie sądową kontrolę poprawności decyzji. Z uwagi na powyższe trafny jest zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. Uchybienia te skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.