I SA/Gd 305/07

Dnia 28 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Stępień, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego postanawia odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia J.K., uchylił postanowienie organu egzekucyjnego - Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], którym uznano za nieuzasadnione zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...] (wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Powyższe postanowienie zostało doręczone organowi pierwszej instancji w dniu 28 grudnia 2006 r. W skardze na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, wniesionym do organu odwoławczego w dniu 31 stycznia 2007 r., skarżący - Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę, wniósł o odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, bądź oddalenie skargi w przypadku jej merytorycznego rozpatrzenia. Uzasadniając swój wniosek o odrzucenie skargi – organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazał również na treść art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887; z późn. zm.), zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą: centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust. 1 w/w ustawy). Stosownie zaś do przepisu § 12 ust. 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy I Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 80, poz. 914; z późn. zm.) terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe. Terenowe jednostki organizacyjne Zakładu realizują zadania należące do zakresu jego działania zgodnie z właściwością rzeczową i terytorialną określoną przez Prezesa Zakładu (§13 w/w rozporządzenia). Zakres rzeczowy działania terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu obejmuje bezpośrednią obsługę klientów Zakładu, w tym m.in.: dochodzenie należnych składek i opłat (stosownie do § 14 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia). Zdaniem organu odwoławczego z treści cytowanych przepisów wynika, iż terenowe jednostki organizacyjne wraz z centralą tworzą jednolitą strukturę organizacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do art. 66 ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa na podstawie tej ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności. Ponadto na mocy art. 71 ust. 1 tejże ustawy Zakład wykonuje również zadania powierzone na podstawie innych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Z treści cytowanego przepisu art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika zatem, iż dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (tj. kierownik terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu) należy do organów egzekucyjnych o ograniczonym zakresie kompetencji. Organ odwoławczy wskazał również, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będący w rozważanej sprawie wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym - stosownie do art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przystąpił z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...] obejmujących należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W związku ze zgłoszonymi przez zobowiązanego J.K. zarzutami organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał postanowienie z dnia [...], które zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...]. Konkludując Dyrektor Izby Skarbowej zajął stanowisko, iż włączenie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (tj. kierownika terenowej jednostki organizacyjnej ZUS) do systemu organów egzekucyjnych, prowadzących postępowanie egzekucyjne w konkretnej sprawie, ogranicza zakres uprawnień procesowych ZUS jako osoby prawnej. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że dyrektor oddziału ZUS może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego postanowienie, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy. Z ostrożności procesowej organ odwoławczy złożył również wniosek o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, wskazane we wniosku o odrzucenie skargi Sąd, uznał za zasadne. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.): uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do § 2 tegoż artykułu: uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie istotnym jest fakt, iż skarżącym jest jednocześnie organ egzekucyjny, który wydał postanowienie w pierwszej instancji, uchylone następnie przez organ odwoławczy. Orzecznictwo sądu administracyjnego wprawdzie zajęło stanowisko odnośnie zajmowania różnej pozycji przez gminy (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie – stanowisko to należy uznać za słuszne również w przedmiotowej sprawie. Istota bowiem problemu pozostaje ta sama. Za reprezentatywne w tym względzie należy uznać w szczególności stanowisko Sądu wskazane w uchwale składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), w której sąd stwierdził, że: "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Pogląd ten - został zaakceptowany również w dalszym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide post. WSA w Olsztynie z 6 maja 2004 r., 2 I SA 530/2003 (niepubl.), post. NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/2004 ("Rzeczpospolita" 2005, nr 43, s. C2, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r. FSK 2631/2004 oraz postanowienie NSA z dnia 24 maja 2006 r. II FSK 818/2005). W orzeczeniach tych zaznaczano w szczególności, iż za nie do przyjęcia należy uznać stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Sąd w przedmiotowej sprawie w pełni podziela wskazane wyżej stanowisko. Tym samym, w ocenie Sądu, z uwagi na fakt, iż ustawa przyznała Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej (rolę organu egzekucyjnego), tym samym wyłączona została przez tę jednostkę możliwość dochodzenia jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z wskazanym stanowiskiem, nie można bowiem przyjąć, iż Dyrektor Oddziału ZUS może zajmować w przedmiotowym postęowaniu różną pozycję – raz organu wydającego zaskarżone postanowienie, innym razem strony postępowania, Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jako że posiadanie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, a skarżący takiej legitymacji nie posiada, skarga na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) podlegała odrzuceniu.