II OSK 1372/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 197/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz nałożenia obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi 2. zasądza od Spółki z o.o. [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 28 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 197/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez Spółkę z o.o. "[...]" decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2006 r., zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty Powiatowego w Pabianicach z dnia [...] września 2006 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi poinformował Starostę Pabianickiego o przeprowadzonej kontroli, w trakcie której ujawniono, że w związku z działalnością Spółki "[...]" przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2004 r. Nr 178, poz. 1841). W związku z tym Starosta Pabianicki wszczął postępowanie, zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. ustalającą dla Spółki "[...]" dopuszczalny poziom hałasu w środowisku (dopuszczalny równoważny poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A dla pory dnia: 55 dB i dla nocy: 45 dB) oraz zobowiązał do podjęcia działań mających na celu ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska. Decyzja została wydana na podstawie art. 115a oraz art. 362 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sąsiedztwie zakładu znajdują się tereny zabudowy przemysłowej z tymczasową zabudową mieszkaniową, tereny produkcyjno-usługowe z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej oraz tereny zabudowy zagrodowej związane z prowadzeniem gospodarstwa ogrodniczego i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tereny te podlegają ochronie akustycznej, a emitowany w wyniku działalności Spółki hałas przekracza dopuszczalne normy, co wykazała kontrola. Organ stwierdził, że na klimat akustyczny ma wpływ sąsiedztwo drogi i linii kolejowej, niemniej jednak głównym źródłem hałasu są agregaty chłodnicze i sprężarki używane przez Spółkę. Od powyższej decyzji Spółka "[...]" wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, w którym Spółka "[...]" podniosła, że w pobliżu zakładu znajduje się linia kolejowa i droga krajowa, które są odpowiedzialne za zwiększenie natężenia hałasu, w związku z czym dopuszczalny poziom hałasu powinien być ustalony na poziomie 60dB w porze dziennej i 50 dB w porze nocnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dopuszczalny poziom emisji hałasu musi być ustalany przy uwzględnieniu wskaźników przewidzianych w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. i nie może być on ustalony na poziomie 60 dB i 50 dB, które to wartości dotyczą dopuszczalnego poziomu emisji hałasu przez inne źródła (drogi i linie kolejowe), których sprawa ta nie dotyczy. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Spółka z o.o. "[...]" zarzuciła naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu strony, naruszenie art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 81 k.p.a., ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu w sposób nieprawidłowy z naruszeniem art. 114 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, błędne dokonanie ustaleń faktycznych, polegające na przyjęciu zaniżonego poziomu emisji hałasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając wyrokiem z dnia 28 maja 2007 r. decyzje organów obu instancji stwierdził naruszenie art. 7, 8, 9, 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż organ wszczął postępowanie zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2006 r., natomiast dowód w postaci badania poziomu emisji hałasu i raport, który stanowił podstawę wydania decyzji został przeprowadzony przed wszczęciem postępowania (badanie emisji hałasu zostało przeprowadzone w dniu 19 czerwca i w nocy 20 czerwca 2006 r., zaś raport sporządzony w dniu 28 czerwca 2006 r.). Zdaniem Sądu dowód w postaci pomiaru hałasu mógł zostać przeprowadzony dopiero po wszczęciu postępowania i zawiadomieniu stron o terminie i miejscu jego przeprowadzenia. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ doręczył stronie odpisy protokołu z badania hałasu i raportu, co uniemożliwiło ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego. Organ nie mógł zatem przyjąć za udowodnioną emisję hałasu na wskazanym poziomie, tym bardziej że strona kwestionowała wyniki badań, podnosząc, iż badania nie uwzględniały hałasu emitowanego przez linię kolejową oraz drogę. Zdaniem Sądu uchybienia w postępowaniu, w tym niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym skutkowało koniecznością uchylenia podjętych przez organy decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło naruszenie prawa materialnego – art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w związku z art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) przez jego niezastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd faktu, że pomiary hałasu, dokonane w toku kontroli prowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, bezsprzecznie mogły stanowić dowód we wszczętym następnie przez Starostę Pabianickiego postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w środowisku. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 7 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wynikające z przyjęcia wadliwego założenia, że organy naruszyły zasadę praworządności i prawdy obiektywnej uznając za udowodniony fakt przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na podstawie wyników pomiarów dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie wynikające z przyjęcia wadliwego założenia, że organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania, mimo że Sąd nie wskazał, na czym to naruszenie miałoby polegać, a tym samym nie wykazał, że ewentualne uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wynikające z wadliwego założenia, że organy naruszyły zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej, mimo że Sąd nie wskazał, na czym to naruszenie miałoby polegać, a tym samym nie wykazał, że ewentualne uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 i 81 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wynikające z wadliwego założenia, że strona nie miała możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, podczas gdy prawo to zostało zapewnione zarówno w toku kontroli, jak i w toku postępowania i przez wadliwe przyjęcie, że pomiary hałasu powinny być przeprowadzone w toku jurysdykcyjnego postępowania wszczętego przez Starostę Pabianickiego, podczas gdy kontrola Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska poprzedza postępowanie administracyjne, a wyniki pomiaru hałasu stanowią dowód w sprawie bez konieczności jego ponawiania, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wynikające z błędnego przekonania, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny zaskarżonego aktu ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, gdyż Sąd ograniczył się do kontroli decyzji pod względem prawa procesowego, pomijając prawo materialne. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki "[...]" poparł argumentację wskazaną w uzasadnieniu wyroku i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazań na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zaskarżony wyrok został opartym na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a., co było następstwem przyjęcia przez Sad, iż organy wydające decyzje w tej sprawie naruszyły szereg przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 9, 10, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a.), co miało "wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy". W związku z czym Sąd odstąpił od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem ewentualnych naruszeń przepisów prawa materialnego, co będzie możliwe "dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego" z uwzględnieniem uwag Sądu w tym zakresie. Z takim rozstrzygnięciem Sądu w tej sprawie nie można się zgodzić, bowiem Sąd nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zostały przez organy prowadzące postępowanie administracyjne rzeczywiście naruszone wszystkie powyżej wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto aby te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymagane przy uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu, oparte wyłącznie na kontroli przepisów postępowania, można by zaakceptować gdyby rzeczywiście Sąd wykazał, że przepisy postępowania zostały naruszone w sposób rażący, co wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co obliguje Sąd do kontroli konkretnego aktu, a nie do abstrakcyjnych rozważań na tle wybranych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mogą być interpretowane w oderwaniu od konkretnej sprawy regulowanej przepisami prawa materialnego. Nie można dokonywać sądowej kontroli decyzji administracyjnej w oderwaniu od materialnych podstaw wydania tej decyzji, wyłącznie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w omawianej sprawie Sąd ani razu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do art. 115a i art. 362 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, które to przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji. Mało tego można zasadnie przyjąć, że Sąd nie wziął w ogóle pod uwagę brzmienia tych przepisów, skoro główny zarzut Sądu sprowadza się do tego, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego organy przeprowadziły dowód w postaci pomiaru hałasu, czym został naruszony przepis art. 79 k.p.a. i inne przepisy postępowania wymienione wcześniej. Taką ocenę Sądu można jedynie tłumaczyć brakiem znajomości, czy też właściwego rozumienia przepisu art. 115a Prawa ochrony środowiska, który stanowi niewątpliwie pewne odstępstwo od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przewiduje możliwość wydania przez organ ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Nie jest to jedyny przypadek, kiedy przepisy szczególne wprowadzają rozwiązania odmienne od regulacji kodeksowych, które mają charakter ogólny, uniwersalny i nie mogą być stosowane automatycznie, wprost w każdym przypadku. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 115a Prawa ochrony środowiska jest całkowicie uzasadniony. Poza tym, Sąd w swoich rozważaniach w ogóle nie wziął pod uwagę innych przepisów, które miały tu zastosowanie, a które powinien Sąd uwzględnić z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.), na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. W szczególności tu chodzi o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287), które dają szczególne kompetencje kontrolne wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz ustawę z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), w której rozdział 5 jest poświęcony kontroli. Powyższe prowadzi do wniosku, iż trafne są też zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie zauważył też pewnej specyfiki przepisów Prawa ochrony środowiska, które z racji tej w wielu punktach różnią się od regulacji kodeksowych i większość postępowań z ochrony środowiska wszczynanych jest z urzędu (art. 115a ust. 5) w oparciu o wyniki kontroli dokonanej przez upoważnione organy. Do czynności kontrolnych zaś nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tak, jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Poza tym nie można skutecznie zarzucać zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. bez rozgraniczenia etapów postępowania kontrolnego i postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) i w oderwaniu od akt sprawy, które świadczą o braku podstaw do formułowania takich zarzutów. W związku z powyższym należy wskazać na następujące okoliczności, znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy. Protokół z kontroli nr 91, przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Łodzi w dniach 19, 20 i 29 czerwca 2006 r. został podpisany przez przedstawiciela Spółki "[...]" bez uwag, jeden egzemplarz tego protokołu przekazano kontrolowanemu podmiotowi. Raport badań nr 139/06 sporządzony 28 czerwca 2006 r. został pismem z dnia 10 lipca 2006 r. (k. 1) przesłany do Spółki "[...]" i do Starostwa Powiatowego w Pabianicach z prośbą o wszczęcie postępowania w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Starosta Pabianicki pismem z dnia 19 lipca 2006 r. (k. 2) zawiadomił Spółkę z o.o. "[...]" o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 25 lipca 2006 r. skierowanym do Starostwa w Pabianicach pełnomocnik Spółki z oo. "[...]" zgłosił swój udział w sprawie i przesłał stosowne pełnomocnictwo. Następnie pismem dnia 28 lipca 2006 r. zgłosił wnioski w zakresie ustalenia dopuszczalnego poziomu emisji hałasu. Pismem z dnia 4 sierpnia 2006 r. skierowanym do Starostwa Powiatu w Pabianicach Spółka z o.o. "[...]" poinformowała organ, jakie zamierza podjąć działania w celu ograniczenia emitowanego hałasu przez urządzenia zakładu. Pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. skierowanym do Urzędu Gminy w Dobroniu (przesłanym do wiadomości pełnomocnika Spółki "[...]") Starostwa Pabianicki wystąpił o informację o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego terenu zajmowanego przez Spółkę "[...]" oraz działek sąsiednich. Następnie decyzje organu I i II instancji wraz z pouczeniem o służących środkach odwoławczych oraz pismo przesyłające odwołanie strony od decyzji z dnia [...] września 2006 r., zostały przesłane i doręczone pełnomocnikowi Spółki "[...]". Powyżej przedstawione działania organów, udokumentowane w aktach sprawy, chyba najlepiej świadczą, że nie zostały naruszone przepisy postępowania, które wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku. Jedynie co można zauważyć, że organ nie zawiadomił pełnomocnika Spółki "[...]", przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak nie ma przesłanek do tego, aby w tym przypadku to naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. należy także uznać za w pełni usprawiedliwione, co nie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.