I OSK 921/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Wojciech Chróścielewski NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "S." Spółki z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2006r. sygn. akt III SA/Gd 75/06 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "S." Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie sieci wodociągowej z przyłączami oraz ustalenia opłaty z tego tytułu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 marca 2006r. sygn. akt III SA/Gd 75/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "S." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie sieci wodociągowej z przyłączami oraz ustalenia opłaty z tego tytułu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Zarząd Dróg z upoważnienia Zarządu Powiatu [...] na podstawie art. 40 ust. 1-5, ust. 11 i 15 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086), zezwolił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji "S." Sp. z o. o. [...] Gdańskim, na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej i umieszczenia sieci wodociągowej z przyłączami oraz ustalił opłatę z tego tytułu w wysokości 1.465,66 zł, opłatę roczną w wysokości 3.519,00 zł oraz opłatę za zajęcie pasa drogowego w okresie wykonywania robót budowlanych w kwocie 9.855,00 zł. Od tej decyzji skarżąca spółka złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wskazując, iż jej zdaniem jest to naruszenie prawa, gdyż umieszczenie urządzeń wodociągowych pod powierzchnią drogi nie podlega opłatom, ponieważ zarządca drogi nie jest właścicielem gruntu poniżej głębokości nałożonej nawierzchni drogi, w której urządzenia są umieszczone. Skarżąca spółka wskazała na zmianę stanu prawnego jaki miał miejsce od dnia 9 grudnia 2004r., w zakresie naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego, podkreślając, że nie można naliczać opłaty za zajmowanie pasa drogowego przed dniem 9 grudnia 2004r., gdyż dopiero wydanie nowych decyzji upoważnia organ do naliczania takich opłat według nowych przepisów. Wskazano też na brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 200, poz. 1953), co oznacza konieczność naliczania opłaty w momencie wydawania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i niemożność jej wydania w późniejszym czasie oraz niemożliwość wydawania odrębnej decyzji w zakresie opłaty. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...], w uzasadnieniu wskazując, że decyzja kwestionowana jest jedynie w części stanowiącej o naliczaniu opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu swej decyzji podniosło, że całkowicie niezasadne są zarzuty skarżącej spółki o braku przepisów przejściowych i związanych z tymi konsekwencjami dla przedmiotowej sprawy, gdyż wydana decyzja nie dotyczy urządzeń infrastruktury umieszczonych w pasie drogowym przed 9 grudnia 2004r., ale urządzeń, które mają być zrealizowane między innymi na podstawie zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało też, że realizacja inwestycji liniowej i jej przeprowadzenie w pasie drogowym - w pasie zieleni, chodniku, jezdni oraz zjeździe z drogi powiatowej spełnia przesłanki art. 40 powołanej ustawy o drogach publicznych, uzasadniających pobranie należnych opłat Organ podkreślił, że pojęcie pasa drogowego zostało uregulowane w art. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908), który stanowi, że pas drogowy należy odnieść do obiektu trójwymiarowego, a zatem nie tylko powierzchni i przestrzeni nad gruntem, ale także do przestrzeni pod powierzchnią gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło zgodność naliczenia opłat z §1, § 2 ust. 1, pkt 1 i § 3 pkt 2 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia 18 czerwca 2004r. w sprawie wysokości naliczania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2004r., Nr 90, poz. 1638) Na tę decyzję, spółka Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji "S." Sp. z o.o., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, celem stwierdzenia o zgodności art. 4 pkt 1 powołanej ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanego ustawą z dnia 14 listopada 2003r. powołanej ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, rozumianego w ten sposób, że własność rozciąga się pod i nad przestrzenią pasa drogowego w sposób nieograniczony i bez uwzględnienia społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu z art. 64 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W skardze podniesiono, że w przypadku pasa drogowego nie można mówić, że prawo własności sięga w sposób nieograniczony w głąb. Własność zarządcy drogi powinna się rozciągać tak głęboko, jak jest to konieczne dla ułożenia nawierzchni drogi, a to oznacza, że umieszczenie urządzeń wodociągowych pod powierzchnią gruntu nie podlega opłatom, gdyż zarząd drogi nie jest właścicielem gruntu, w którym urządzenia te są umieszczone. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 22 marca 2006r., sygn. akt III SA./Gd 75/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "S." Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie sieci wodociągowej z przyłączami oraz ustalenia opłaty z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, o czym stanowi art. 4 pkt 1 powołanej ustawy o drogach publicznych. W związku z tym pojęcie pasa drogowego odnosi się nie tylko do powierzchni i przestrzeni nad gruntem, ale też do przestrzeni pod powierzchnią gruntu. Właściciel nieruchomości wydzielonej pod pas drogowy ma za zadanie prowadzenie, zabezpieczenie i obsługę użytkowników drogi, o czym stanowi art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu w pasie drogowym nie wolno dokonywać czynności, które niszczyłyby drogę i jej urządzenia, albo powodowałyby zmniejszenie jej trwałości, bądź też zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że wobec powołanych przepisów, pojęcia pasa drogowego nie można ograniczyć do gruntu na głębokość nawierzchni drogi, jak czyni to skarżąca spółka. Sąd uznał, iż skoro skarżąca umieściła sieć wodociągową z przyłączami w pasie drogowym, właściwy organ był uprawniony do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, o czym stanowi zgodnie z art. 40 ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł też podstaw uzasadniających konieczność postawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zaszło jakiekolwiek naruszenie prawa własności przysługującego skarżącej spółce. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2006r., spółka Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji "S." Sp. z o.o. w [...] reprezentowana przez adwokata P. P. J., złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania za obie instancje oraz kwotę 1.050,00 zł, tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego. Na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi wydanemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnej wykładni art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym jej powołaną ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 i 143 k.c., przez przyjęcie, że przepisy ustawy o drogach publicznych poddane są prawu publicznemu, a zatem nie stosuje się do pojęcia pasa drogowego ograniczeń przestrzennych prawa własności do granic wyznaczonych społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu, o jakich mowa w art. 140 w związku z art. 143 k.c., co oznacza, że za umieszczenie w gruncie należącym do pasa drogowego urządzeń nie należących do infrastruktury drogowej, w każdym przypadku pobiera się opłaty, a także przez przyjęcie, że użyty w art. 4 pkt 1 ustawy zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo właściciela pasa drogowego. Na zasadzie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 143 § 4 ustawy poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi, to jest nieuwzględnienia przez organy art. 39 ust. 7 powołanej ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że ustawodawca wprowadzając trójwymiarowe pojęcie gruntu pasa drogowego kierował się zasadą wynikającą z art. 143 k.c., który przyjmuje zasadę odnoszącą się do przestrzennych granic własności. Na zasadzie art. 140 i 143 k.c., własność gruntu rozciąga się prostopadle nad i pod powierzchnią gruntu, z ograniczeniami: a) funkcyjnym w granicach wynikających ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, b) formalnym - jeżeli inaczej nie stanowią przepisy ustaw. Skarżąca spółka podkreśliła, że pas drogowy oraz droga nie służą przecież do innych celów i właściciel pasa drogowego nie podejmuje żadnych działań nad i pod powierzchnią gruntu na głębokości kilku metrów, gdzie znajdują się urządzenia infrastruktury. Podniesiono, że skoro podstawową funkcją pasów drogowych i dróg jest to, aby służyły one do poruszania się w celu przemieszczania się, to zarządcy nie mogą korzystać z gruntu pod jego powierzchnią w sposób nieograniczony. Aby zająć pas, inne podmioty muszą uzyskać zgodę na jego zajęcie i wnieść opłatę, którą jednak uiszcza się za zajęcie pasa drogowego na jego powierzchni, a pod powierzchnią tylko tak głęboko, jak zarządca wykonuje swoje prawo, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zdaniem skarżącej spółki, taka interpretacja pojęcia własności odpowiada konstytucyjnemu ujęciu prawa własności, podniesiono także, iż w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że pojęcia pasa drogowego nie można interpretować w oderwaniu od zasad prawa własności określonych w art. 143 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Spółka wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8 oraz art. 40 ust 2 pkt 2 i ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów i twierdzeń strony skarżącej, a to dlatego, że jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to, z mocy art. 40 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o drogach publicznych, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zezwolenia połączone jest z obowiązkiem pobrania opłaty, o czym mowa w art. 40 ust. 3 tej ustawy. Opłatę taką w celu określonym przez ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy prawo o drogach publicznych (co odnosi się do przedmiotowej sprawy) zarządca drogi ustala jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, o czym stanowi art. 40 ust. 5 powołanej ustawy prawo o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zagadnienia dotyczące zajęcia pasa drogowego stanowią dziedzinę prawa administracyjnego, których regulację zawiera właśnie powołana ustawa o drogach publicznych. Odnośnie ograniczeń przestrzennych pasa drogowego i zasadności pobierania opłat, podkreślić należy, że na mocy art. 39 ust 6 i 7 powołanej ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi może zlokalizować w pasie drogowym kanał technologiczny służący umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w szczególności linii telekomunikacyjnych, który to kanał technologiczny zarządca drogi może udostępnić zainteresowanym podmiotom w drodze umowy dzierżawy lub najmu, pobierając z tego tytułu opłaty ustalone w umowie. W związku z tym, droga to nie tylko grunt do głębokości nałożonej nawierzchni drogi, co podniosła skarżąca spółka w skardze kasacyjnej, lecz także obszar poniżej tej głębokości, w którym jeżeli umieszczono urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to podlega to opłacie, bądź na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 , bądź też na podstawie umowy dzierżawy zawartej z zarządcą drogi (art. 39 ust. 6 i 7 ustawy), jeżeli kanał technologiczny wybudował zarządca drogi. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu podkreślić, że jedna z podstawowych zasad interpretacji przepisów prawa mówi, że przepis jasny nie wymaga wykładni /clara non sunt interpretanda/. Rzeczy oczywiste, jednoznacznie wręcz wynikające z treści ustawy, nie podlegają wykładni, albowiem wówczas pod pozorem dokonywania wykładni organ orzekający zmieniałby wyraźny przepis ustawy /por. postanowienie SN z dnia 1 lipca 1999 r. V KZ 31/99 - OSNKW 1999 nr 9-10 poz. 63/. Zdaniem Sądu dyspozycja postanowień powołanego powyżej art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie, skarżąca spółka umieściła pod powierzchnią drogi urządzenia wodociągowe, a zatem na podstawie art. 40 ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych, właściwy organ był uprawniony do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Podkreślić bowiem należy, że decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania na zasadzie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie art. 143 § 4 ustawy poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi, to jest nieuwzględnienia przez organy art. 39 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zauważyć, że zarzut skargi wskazany powyżej nie wskazuje, jaką ustawę skarżący miał na myśli, gdyż nie wskazał on jej nazwy (podając tylko: "art. 143 § 4 ustawy"). Sąd może się jedynie domyślać, że chodzi o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak zważyć należy, że wskazany art. 143 nie zawiera podziału na paragrafy. W tej sytuacji, zarzut ten nie może być brany pod uwagę, gdyż przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Sąd musi mieć dokładnie wskazane przez skarżącego zarzuty poparte przepisami prawa. Sąd nie może rozstrzygać zarzutów skargi w oparciu o swoje domysły, o jaki przepis chodziło skarżącemu. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładnia wskazanych przepisów powołanej ustawy o drogach publicznych nie narusza prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, zatem należy stwierdzić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2006r., nie naruszał prawa, a zatem skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.