V SA/Wa 418/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... października 2006 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia ... października 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu"), w wyniku złożenia przez K. H. - Skarżącego w niniejszej sprawie, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia ... maja 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Skarżący wnosząc o umorzenie ww. należności w piśmie z dnia 27 października 2005r. w szczególności argumentował, że jest osobą nie posiadającą stałej pracy, pracuje tylko dorywczo w sezonie letnim, w okresie październik - kwiecień każdego roku pozostaje w ogóle bez pracy. Utrzymuje się z żoną i ... córką z zarobków żony, która osiąga dochód netto ok. ...zł., jednak stałe wydatki miesięczne wynoszą ok. ... zł., w okresie kiedy on nie ma pracy rodzina musi pożyczać pieniądze, aby starczyło na życie. Zadłużenie w ZUS- ie powstało w czasie, kiedy prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej w zakresie prac budowlanych. Już wtedy osiągane dochody nie były wystarczające na utrzymanie i opłacenie wymaganych składek. Firma zbankrutowała, kiedy jeden z kontrahentów nie wywiązał się z umowy. Pozostały długi wobec ZUS-u, Urzędu Skarbowego i banku. Wobec tego, że wspólnik Skarżącego "zniknął", Skarżący praktycznie sam pozostał z długami firmy. Decyzją z ... października 2004r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137 poz. 887 z 1998r. z późn. zm.) ZUS stwierdził, iż K. H., jako wspólnik spółki cywilnej ... jest dłużnikiem Zakładu z tytułu nieopłaconych składek : na FUS, za okres od I.1999r. do III.2001r., na FUZ za okres od II.1999r. do III.2001r. oraz na FPiFGŚP za okres od II.1999r. do III.2001r., łącznie zadłużenie, wraz z odsetkami wyniosło - ... zł, w tym kwota główna ... zł. W dniu ... stycznia 2005r. decyzją numer ... wydaną w sprawie ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosków K. H. z dnia ...stycznia i ... lipca 2004r. odmówił po raz pierwszy umorzenia zadłużenia z tytułu składek. W wyniku kolejnego wniosku Skarżącego - z dnia 27 października 2005r., będącego przedmiotem tej sprawy, została wydana w dniu ... maja 2006r. decyzja Nr ..., z powołaniem się na podstawę prawną - art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1,2, 3 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił odmówić wnioskowanego umorzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przypadku Skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład dokonał bowiem zabezpieczenia swoich wierzytelności ustanawiając hipotekę przymusową na nieruchomości należącej do K. H. ( lokalu mieszkalnym), co pozwoli na całkowitą spłatę zadłużenia w momencie sprzedaży lokalu mieszkalnego. Jeśli natomiast chodzi o pozostałe argumenty podnoszone przez Skarżącego, to należy zauważyć, że zadłużenie z tytułu kredytów konsumpcyjnych nie może być przesłanką umorzenia zaległości, z tytułu nieopłacanych składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podkreślił, że jego sytuacja jest naprawdę bardzo ciężka, została szczegółowo opisana we wniosku o umorzenie należności oraz udokumentowana dołączonymi do niego dowodami. Jedyne co posiada z żoną, to mieszkanie, którego wartość po sprzedaży może nie pokryć zadłużenia, natomiast jego sprzedaż pozbawi rodzinę miejsca zamieszkania i poczucia bezpieczeństwa. W wyniku stresu związanego z sytuacją życiową, żona Skarżącego podupadła na zdrowiu, okresowo przyjmuje ..., a w 2005r. przebywała na ... - miesięcznym zwolnieniu lekarskim. Dług w ZUS-ie jest nie tylko jego długiem, lecz również drugiego wspólnika spółki .... Prezes Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia ... października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia ... maja 2006 r. odmawiającą umorzenia należności. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż nie można uznać, że należności Skarżącego są trwale nieściągalne, gdyż na należącej do niego nieruchomości została ustanowiona hipoteka przymusowa Zakładu, z kolei kredyty konsumenckie nie mogą być przesłanką do umorzenia zaległości, z tytułu nie opłaconych składek, poza tym nie zostały przedstawione dokumenty świadczące o trudnej sytuacji finansowej. W skardze z dnia 21 października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o wzięcie pod uwagę jego ciężkiej sytuacji życiowej, rozważenie nie tylko prośby o anulowanie całego długu, ale także możliwości anulowania części zadłużenia i rozłożenie reszty długu na raty w wysokości ... złotych, płacenie wyższych rat jest bowiem w jego sytuacji nierealne. W uzasadnieniu skargi ponownie opisał historię powstania zadłużenia w spółce cywilnej ... oraz sytuację życiową jego rodziny, zarzucił, że ZUS nie uwzględnił, iż długi spółki cywilnej ... są zarówno długami jego, jak i wspólnika Z. B.. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zawartą w obu, wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd należności z tytułu składek, ewentualnie rozłożenia części na raty należało zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącej o umorzenie powyższego zadłużenia nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, przedstawia się następująco: Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Zarówno uzasadnienie decyzji z dnia ... maja 2006r., jak i kilkuzdaniowe uzasadnienie decyzji z ... października 2006r. nie spełniają wyżej wymienionych warunków. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w przypadku Skarżącego obowiązek uiszczenia należności z tytułu składek, na rzecz ZUS został na niego nałożony decyzją z dnia ... października 2004r. i jego odpowiedzialność jest odpowiedzialnością osoby trzeciej za cudze zobowiązanie ( tzn. spółki cywilnej). Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, jak wyżej wspomniano, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. można umarzać w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku całkowitej nieściągalności, ale tylko należności na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Nie jest jasne, albowiem w żaden sposób nie wynika ze skarżonej decyzji, ani z decyzji ją poprzedzającej, czy należności o których umorzenie występuje Skarżący należą do tej kategorii. Wydaje się, że organ przyjął, że chociaż w części są to należności własne K. H., o czym zdaje się świadczyć fakt, iż organ ten w sposób dalece niewystarczający, ale jednak odnosi się do trudnej sytuacji finansowej Skarżącego, a dodatkowo w decyzji z ... maja 2006r., został powołany ustęp 3a artykułu 28 u.s.u.s. Wobec tego jednak, iż uzasadnienia obu decyzji nie pozwalają jednoznacznie ustalić przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie przesłanek jakimi się kierował ZUS, w szczególności, czy w ogóle umorzenie należności obciążających K. H. może być rozważane w aspekcie stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, to już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, albowiem rozstrzygnięcie organu uchyla się w tym zakresie spod kontroli sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności wskaże, jaki charakter mają należności obciążające K.H., jeśli uzna, iż w niniejszej sprawie istotna jest sytuacja materialna Skarżącego, to dokona jej wszechstronnej analizy, z uwzględnieniem przedstawionych przez Skarżącego dokumentów obrazujących dochody i wydatki ponoszone przez jego rodzinę. Jeśli organ stwierdzi, że dowody te są niewystarczające do dokonania takiej oceny, to ewentualnie uzupełni materiał dowodowy, w szczególności poprzez zobowiązanie K. H. do wskazania wysokości osiąganych przez niego dochodów, gdyż z samych jego twierdzeń wynika, że są to dochody systematycznie uzyskiwane przez znaczną część roku. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Uzasadniając decyzję będzie organ zaś miał na uwadze wyżej opisane wymogi, nie zapomni też ustosunkować się do zarzutów poniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja oprócz artykułu 107 § 3 k.p.a., narusza ponadto zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone w przepisach art. 7 - 9 i art. 11, a także art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.