II OSK 164/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki Stanisław Nowakowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta i Gminy Ruciane - Nida od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 842/06 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ruciane - Nida z dnia 17 sierpnia 2006 r. nr XLV/57/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 842/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XLV/57/2006 Rady Miasta i Gminy Ruciane-Nida z dnia 17 sierpnia 2006 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Wygryny. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Warmińsko-Mazurski podniósł, że została ona podjęta z naruszeniem trybu sporządzania planu. Zgodnie bowiem z regulacją art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą. Organ nadzoru zarzucił też, iż przy uchwalaniu planu miejscowego Rada nie uwzględniła rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 20, poz. 506). Uchwalony plan w ocenie Wojewody narusza w szczególności § 3 ust. 1 pkt 7 powyższego rozporządzenia, zgodnie z którym w parku wprowadza się zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Dodatkowo Wojewoda wskazał, że część obszaru projektu planu objęta została ochroną z uwagi na wprowadzenie obszaru Natura 2000. Uchybienia w tym zakresie dotyczą w szczególności terenów oznaczonych symbolami 14a ML, 15 UT, 14ML oraz 24 MP, a także 18 RP, gdzie na łąkach (przeznaczonych pod funkcję rolną), stanowiących żerowiska ptaków, dopuszczono zabudowę bez określenia funkcji i warunków przestrzennych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę, podzielając stanowisko organu nadzoru, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie należało stosować przepisy ustawy o ochronie przyrody i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Z regulacji art. 158 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezaskarżonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, Sąd I instancji wywiódł, że a contrario nowa ustawa ma zastosowanie do spraw innych, niż kończących się podjęciem decyzji, czyli m.in. dotyczących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Sąd podzielił zarzut skargi, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga uzgodnienia z wojewodą. Stosownie bowiem do regulacji § 1 ust. 1 wzmiankowanego rozporządzenia, teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Wygryny znajduje się na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi co do naruszenia zasad ochrony obszaru Natura 2000. Nie zostało bowiem wydane stosowne rozporządzenie ustanawiające plan ochronny tego obszaru, co uniemożliwia przyjęcie konkretnych rozwiązań ochronnych w uchwalanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Od powyższego wyroku Rada Miasta Ruciane-Nida złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego: – art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Naruszenie tych przepisów polega na ich zastosowaniu, mimo faktu, że ww. rozporządzenie zostało uchwalone niezgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 i art. 19 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, nakazującymi wojewodom dokonania uzgodnień z właściwymi gminami, który to wymóg nie został zachowany, a w związku z tym rozporządzenie jest nieważne. Uchybienie powyższe narusza także zasadę określoną w art. 7 Konstytucji RP, przy czym w ocenie Rady, materia regulowana wzmiankowanym rozporządzeniem powinna zostać unormowana w planie ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, – art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędną interpretację tego przepisu polegającą na uznaniu, że ma on charakter wyłącznie proceduralny, a nie również materialnoprawny. Interpretacja tego przepisu, dokonana przez Sąd jest zdaniem Rady sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i zasadą ochrony prawa własności wynikającą z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej. Gdyby uznać, że w sprawie miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), to należałoby przyjąć, że projekt planu został prawidłowo uzgodniony, – art. 158 ustawy o ochronie przyrody poprzez zastosowanie tego przepisu wyłącznie do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, chociaż z usytuowania tego przepisu w ustawie wynika, że dotyczy on każdego rozstrzygnięcia na podstawie którego strona nabyła prawo lub uprawnienie. Błędna wykładnia tego przepisu, dokonana przez Sąd, polega na przyjęciu, że przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań kończących się wydaniem decyzji. Z interpretacją Sądu nie można się zgodzić, zdaniem Rady, z tej przyczyny, że zasadę określoną w tym przepisie należałoby stosować do wszystkich aktów, na podstawie których strony nabyły prawa lub uprawnienia. Zapobiegałoby to sytuacji, takiej jak wystąpiła w niniejszym przypadku, że przez ciągłe zmiany prawa materialnego nie sposób jest uchwalić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Wygryny. Pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody strona przeciwna błędnie przyjmuje, że akt o utworzeniu parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin. W tym zakresie Rada błędnie utożsamiła regulacje prawne dotyczące projektu planu ochrony parku krajobrazowego z aktem o utworzeniu parku. Nie sposób też podzielić takiej interpretacji art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą stosowanie przepisów dotychczasowych mogło dotyczyć zarówno trybu uchwalania planu, jak i wymogów materialnoprawnych. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 158 ustawy o ochronie przyrody, Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do utożsamienia decyzji z innymi aktami władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Rady Miasta Ruciane-Nida nie ma usprawiedliwionych podstaw, a to głównie z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) i zastosował w sprawie normę art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do brzmienia przywołanej normy prawnej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu stosuje się przepisy dotychczasowe. Te zaś nie mogą być rozumiane, jak tego chce strona wnosząca skargę kasacyjną, jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), bo jak zasadnie wywiódł to Sąd pierwszej instancji, nie można stanowić prawa miejscowego, a takim jest z mocy art. 14 ust. 8 ww. ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, które byłoby w dacie jego podejmowania sprzeczne z obowiązującym w państwie porządkiem prawnym. I nie zmienia tego to, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia nosi cechy wykładni celowościowej, która choć winna być stosowana rozważnie, jest metodą uprawnioną do "wydobycia" rzeczywistej treści określonego przepisu prawnego. Jeżeli tak to bezsporny fakt braku dokonania uzgodnienia projektu planu w zakresie wymaganym przepisami ustawy z dnia 18 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), tj. w zakresie dotyczącym Mazurskiego Parku Krajobrazowego – utworzonym, pozostającym w dacie uchwalenia planu w obrocie prawnym, rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r., czynił kontrolowany plan wadliwym, powodując, że Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie orzekł w sprawie. To oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też pogląd Sądu pierwszej instancji, że z treści art. 158 ustawy o ochronie przyrody wynika, że ma on zastosowanie do rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach i nie można go stosować w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego, tj. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Do takiego poglądu prowadzą wyniki nie tylko dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni systemowej tego przepisu, ale także wykładni gramatycznej (odesłanie do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, stanowiącą formę rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych). Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).