VII SA/Wa 711/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi L. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził na skutek pism J. B. oraz L. B. postępowanie w ramach nadzoru budowlanego dotyczące legalności wybudowania obiektów na działkach nr ew. [...] i [...] przy ulicy P. w O. należących do W. H. . Skarżący domagali się rozebrania tych obiektów jako wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Wszystkie obiekty znajdujące się na powyższej nieruchomości tj. budynek produkcyjny (odlewnia) , budynek gospodarczo- garażowy , budynek gospodarczy ( wiata) , wiata o konstrukcji stalowej objęte zostały jednym postępowaniem . Za strony postępowania organ uznał podmioty , których nieruchomości znajdowały się w zasięgu oddziaływania głównego obiektu W. H. to jest odlewni . Z tego powodu L. B. brała udział w postępowaniu dotyczącym legalności także innych obiektów inwestora. Po przeprowadzeniu postępowania powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego uznając, iż na część obiektów inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę , natomiast wobec części toczyły się już postępowania w ramach nadzoru i wydano stosowne decyzje. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r. po rozpatrzeniu odwołania L. B. i J. B. uchylił decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2004 r. umarzającą postępowania w ramach nadzoru budowlanego i wskazał na szereg uchybień procesowych oraz na konieczność prowadzenia postępowania w dalszym ciągu. Nadto uznał, że skoro wyjaśnienia wymaga kwestia legalności kilku obiektów to sprawę każdego z nich należy prowadzić oddzielnie z odrębnym ustaleniem kręgu stron. Przy ponownym rozpatrzeniu , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozdzielił sprawę na cztery postępowania prowadzone oddzielnie w stosunku do każdego z obiektów to jest: * w sprawie legalności wybudowania budynku produkcyjnego ( odlewni) * w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczo - garażowego * w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego ( wiaty ) * w sprawie legalności wybudowania budynku o konstrukcji stalowej (wiaty). W ramach tych postępowań organ I instancji ustalił ,że nieruchomość L. B. przy ulicy P. w O. nie graniczy bezpośrednio z posesją na której znajduje się budynek gospodarczy ( wiata) należący do W. H. i brak jest oddziaływania tego obiektu na jej nieruchomość . Mając na uwadze pogląd organu odwoławczego wyrażony w decyzji kasatoryjnej co do konieczności ustalenia stron postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał na podstawie art. 123 § 1 kpa postanowienie z dnia [...] grudnia 2000 r . nr [...] zawiadamiające L. B. , że nie jest stroną postępowania w sprawie budynku gospodarczego (wiaty) i nie będzie do udziału w nim dopuszczona . Wnioskiem z [...] grudnia 2004 r. L. B. wystąpiła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w . o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności tego postanowienia jako nie mającego oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała na swoją legitymację do udziału w postępowaniu w ramach nadzoru budowlanego podnosząc bezpośrednie szkodliwe oddziaływanie obiektów na nieruchomości przy ulicy P. na jej nieruchomość . Poza tym wskazała ,że ustalenie czy żądanie pochodzi od strony powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącą postępowanie a nie w takim postanowieniu jakie wydał organ. Po rozpatrzeniu wniosku L.B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Odwołanie od tej decyzji wnieśli L. B. i J. B. domagając się jego uchylenia . Wskazali , że postępowanie w przedmiocie legalności obiektów na działkach W. H. toczy się od wielu lat i L. B. zawsze miała przymiot strony , który nie był kwestionowany przez organy administracyjne a nawet sądy administracyjne . Podnieśli ,że organ odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazał ,że kwestionowane postanowienie jest w istocie zwykłym pismem , co zdaniem odwołującej się prowadzi do uniemożliwienia jej obrony swych praw przez próbę wyeliminowania jej z postępowania w drodze "zwykłego pisma ". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu wskazał , że nie może być wszczęte postępowanie nieważnościowe wobec postanowienia na które nie przysługuje zażalenie . Postępowanie w takich przypadkach reguluje art. 126 kpa zgodnie z którym tylko do postanowień , od których przysługuje zażalenie mają odpowiednio zastosowanie przepisy art. 156-159 kpa . Skoro od przedmiotowego postanowienia odmawiającego przymiotu strony nie przysługuje zażalenie to zasadne było odmówienie wszczęcia postępowania nieważnościowego . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. B. i J. B. wnosząc o uchylenie decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją. Zarzucili, że argumentacja organu I instancji w zakresie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego ( który uznał takie postanowienie za zwykłe pismo ) była odmienna niż organu odwoławczego a mimo to decyzja została utrzymana w mocy . Ponownie podnieśli ,że postanowienie to nie ma podstawy prawnej gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wypowiadania się w tym przedmiocie w formie przyjętej przez organ . Poza tym odnosząc się do argumentacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazali, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tak wadliwego aktu prawnego prowadzi do niemożności zakwestionowania go mimo ewidentnej jego wadliwości. L. B. podniosła ,że postępowanie w przedmiocie legalności obiektów na działkach W. H. toczy się od wielu lat i zawsze miała przymiot strony , który nie był kwestionowany przez organy administracyjne i sądy administracyjne orzekające w sprawach. Nadto , iż nie może być poza kontrolą akt , którym organ wyeliminował ją z naruszeniem prawa z całego postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało oddalić . Nie budzi w sprawie wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i organów obu instancji rozstrzygających sprawę w toku postępowania administracyjnego ,że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2000 r. nr [...] zawiadamiające L. B. , iż nie jest stroną postępowania w sprawie budynku gospodarczego-wiaty i nie będzie do udziału w nim dopuszczona jest wadliwe i nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego .W wyroku z dnia 17 listopada 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. III SA 1279/97 (LEX nr 40726) uznał ,że "przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę." Taki sam pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 (nie publ.), zaznaczając ponadto, że status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Dlatego w tym kontekście niezbędne staje się ustalenie czy organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2000 r. skoro jest ono ewidentnie wadliwe . W ocenie Sądu o możliwości prowadzenia takiego postępowania decyduje art. 126 kpa Przepis ten stanowi wyraźnie , że weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 kpa może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 r. sygn. I SA 1524/97 LEX nr 44508) W innym orzeczeniu (wyrok NSA w Krakowie z dnia 9 września 2002r. sygn.II SA/Kr 3161/01 OSP 2003/11/138 ) przy użyciu innej argumentacji ale również , potwierdzono niemożność prowadzenia nieważnościowego wobec takiego aktu - "organ administracji, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, powinien pozostawić ten wniosek bez rozpoznania, zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Obowiązujące prawo bowiem nie przewiduje możliwości rozpoznania takiego wniosku." Dlatego mimo ewidentnej wadliwości przedmiotowego postanowienia nie było możliwe wszczęcie wobec niego nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności . Wydaje się , że u podstaw takiej regulacji legło przekonanie , że nawet rażąco wadliwe postanowienia, ale takie których zaskarżenia ustawodawca nie przewidział nie mogą w istocie wywołać ważkich skutków prawnych . Zdaniem sądu tak właśnie jest w przedmiotowej sprawie . Bowiem tylko pozornie organ wyeliminował skarżącą z postępowania a przecież nie oznacza to ,że nie będzie mogła zaskarżyć decyzji merytorycznej kończącej postępowanie a wówczas organ odwoławczy musi ocenić istnienie przymiotu strony albo też w przypadku pozostawania organu w bezczynności w związku z wnoszonymi przez skarżącą żądaniami wnieść na tę bezczynność skargę . Jej ewentualna skuteczność zależeć będzie także od istnienia przymiotu strony . Poza tym ewentualne zakończenie postępowania decyzją ostateczną skutkować może zaistnieniem przesłanki do jego wznowienia . Przy czym zauważyć należy , iż organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności przeszkód do jego wszczęcia upatruje głównie w treści art. 126 kpa podnosząc jednocześnie ,że skarżąca nie jest legitymowana do jego zainicjowania bowiem nie jest stroną postępowania prowadzonego przed powiatowym organem nadzoru budowlanego. Ten ostatni argument jest wadliwy albowiem swoją legitymację ( pomijając zakaz z art. 126 kpa ) mogłaby wywodzić z faktu, iż jest adresatem kwestionowanego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu nie jest możliwe wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia na które nie przysługuje zażalenia nawet w sytuacji kiedy kwestionowane postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej i tym samym zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa . W przeciwnym razie postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia wszczęte zostałoby z naruszeniem art. 126 kpa i samo obarczone byłoby wadą. Skoro nieskuteczne okazały się zarzuty skarżących a zaskarżona decyzja odpowiada prawu to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę - jako nieuzasadnioną – oddalił.