IV SA/Wa 362/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia na prawach strony 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006r. 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 362/07 UZASADNIENIE Pismem z dnia 20 października 2005 r. Stowarzyszenie E. (zwane też dalej "Stowarzyszeniem") wystąpiło do Wojewody [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla Zakładu R. (zwanego dalej "Zakładem"). Zakład wystąpił bowiem, pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r, o pozwolenie wodnoprawne na rolnicze wykorzystanie ścieków oczyszczonych, na gruntach rolnych własnych, położonych w kompleksie S. Stowarzyszenie powołało się na art. 29 i 31 § 1 Kpa oraz wskazało na sygnalizowane przez społeczeństwo niebezpieczeństwo zatrucia gleby i wód gruntowych w trakcie zawnioskowanego przez Zakład wykorzystania ścieków. Zakład wycofał następnie swój wniosek, ale ponowił go pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu wodnoprawnym. Podstawą tego postanowienia był art. 123, 124 Kpa, a także 122 ust. 1 pkt 4, art. 127 ust. 8 i art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego określa strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jest nią wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa pod określonymi warunkami. Nie wymienia się tu organizacji społecznych. Z kolei art. 127 ust. 8 Prawa wodnego stanowi, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosuje się art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zatem organizacja uzyskuje status strony po zgłoszeniu udziału oraz uwag iub wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Postępowanie z udziałem społeczeństwa prowadzone jest jedynie na podstawie art. 218 prawa wodnego, tj., gdy chodzi o pozwolenie zintegrowane lub decyzję o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Grupę instalacji, których prowadzenie wymaga uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055), i nie jest w nim wymienione rolnicze wykorzystanie ścieków. Skoro tak, to organ nie prowadzi postępowania z udziałem społeczeństwa, a art. 33 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie podniosło, że zgodnie z art. 127 ust. 8 Prawa wodnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosuje się art. 33 Prawa ochrony środowiska. Udział społeczeństwa w postępowaniu wodnoprawnym nigdy nie jest wymagany, dlatego odesłanie w Prawie wodnym do art. 33 Prawa ochrony środowiska oznacza, że organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć w postępowaniu wodnoprawnym w odniesieniu do pozwoleń wodnoprawnych. Potwierdza to też treść art. 127 ust. 9 Prawa wodnego, który przewiduje możliwość wystąpienia w postępowaniu wodnoprawnym stron innych, niż określone w 127 ust. 7 tej ustawy. Tymi innymi stronami są organizacje ekologiczne występujące w postępowaniu na podstawie art. 33 Prawa ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie m.in. art. 31 Kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył, że art. 33 Prawa ochrony środowiska ogranicza możliwość występowania organizacji społecznych jedynie do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Prawo ochrony środowiska przewiduje udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, a także w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale tylko wtedy, gdy był sporządzany raport dotyczący oddziaływania na środowisko. Udziału społeczeństwa wymagać może wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzającej wydanie pozwolenia wodnoprawnego określonego w art. 46 ust. 4 Prawa ochrony środowiska (pozwolenie na wykonanie urządzenia wodnego) i to tylko wtedy, gdy chodzi o urządzenie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku innych postępowań wodnoprawnych Ustawodawca nie przewidział udziału innych stron, niż określone w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków nie wymaga udziału społeczeństwa. Organ odwoławczy nie zgodził się też z wykładnią art. 127 ust. 9 Prawa wodnego zaprezentowaną przez Stowarzyszenie. Ocenił, że w przepisie tym mowa jest o stronach, a organizacja społeczna nie jest stroną, lecz ma prawa strony i to tylko w określonych postępowaniach. Zarówno więc art. 29 i 31 Kpa, jak też 33 Prawa ochrony środowiska nie przewidują udziału organizacji w postępowaniu nie wymagającym udziału społeczeństwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Stowarzyszenie powtórzyło, że w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego nigdy nie jest wymagany udział społeczeństwa. Na mocy art. 127 ust. 8 Prawa wodnego w postępowaniu tym stosuje się art. 33 Prawa ochrony środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 122 ust. 4 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi są wydawane z uwzględnieniem postanowień rozdziałów 1 - 4 w dziale IV tytułu III ustawy Prawo ochrony środowiska. W ramach tych rozdziałów od 1 do 4 mieści się art. 218, który stanowi, że organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Jest to modyfikacja art. 33 Prawa ochrony środowiska, która pozwala na pełną realizację art. 127 ust. 8 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że w Prawie ochrony środowiska udziału społeczeństwa wymaga wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzającej wydanie pozwolenia wodnoprawnego wskazanego w art. 46 ust. 4 tej ustawy, tj. pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego. Prawo ochrony środowiska nie kwalifikuje do postępowań z udziałem społeczeństwa rolniczego wykorzystania ścieków, tj. rodzaju wykorzystania wód określonego w art. 31 Prawa wodnego. W takim postępowaniu występują jedynie strony wskazane w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiego postanowienia. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów odmiennych, niż podane w jej treści. W pierwszej kolejności przypomnieć należy obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę pisemności. Art. 14 Kpa stanowi, że sprawy załatwiane są w formie pisemnej. Oznacza nie tylko pisemną formę końcowego rozstrzygnięcia procesowego, tj., decyzji lub postanowienia, ale także konieczność pisemnego dokumentowania wszelkich czynności procesowych organu i stron, w tym wniosku inicjującego dane postępowanie administracyjne. Tylko tytułem wyjątku możliwe jest ustne załatwianie sprawy (art. 14 § 2 Kpa), ale nawet wówczas treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Zastosowanie tego przepisu, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 września 1981 r. (II SA 345/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 96) jest jednak wykluczone m.in. wtedy, gdy stanowiska strony i organu są rozbieżne. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do postępowania na prawach strony pismem z dnia 20 października 2005 r. W dacie tej toczyło się już postępowanie z wniosku Zakładu z dnia [...] sierpnia 2005 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z dnia [...] października 2005 r. Zakład wycofał jednak swój pierwotny wniosek, zażądał też zwrotu całości złożonej w sprawie dokumentacji. Cofnięcie tego wniosku oznaczało zakończenie postępowania wodnoprawnego, a złożony przez Stowarzyszenie wniosek z dnia 20 października 2005 r. stał się bezprzedmiotowy. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Zakład ponownie złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek ten zapoczątkował kolejne postępowanie, a zamiar Stowarzyszenia wstąpienia do tego postępowania jako strona wymagał kolejnego, pisemnego wniosku. Wniosek taki nie został jednak złożony. W aktach administracyjnych znajduje się co prawda notatka służbowa pracownika organu I instancji z dnia [...] listopada 2005 r, z której wynika, iż Stowarzyszenie w telefonicznej rozmowie podtrzymało swoje żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na wypadek złożenia przez Zakład kolejnego wniosku o pozwolenie na rolnicze wykorzystanie ścieków, ale mając na uwadze przywołaną zasadę pisemności, a także fakt, że stanowiska organu i Stowarzyszenia są rozbieżne, tak złożony wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może być uznany za skuteczny. Prowadzi to do konkluzji, że organ I instancji wydał postanowienie bez wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Tak wydane postanowienie, niezależnie od jego merytorycznej poprawności bądź wadliwości, rażąco naruszyło prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dopuszczenie albo odmowa dopuszczenia do postępowania bezwzględnie wymagało wniosku zainteresowanego podmiotu, którego w niniejszej sprawie zabrakło. Utrzymanie w mocy takiego postanowienia przez organ odwoławczy także w efekcie rażąco naruszało prawo, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności obydwu wydanych w sprawie postanowień. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że obydwie strony postępowania prezentują stanowiska do pewnego stopnia wewnętrznie sprzeczne i wykluczające się. Otóż zauważyć należy, co jest w sprawie między stronami bezsporne, że art. 33 Prawa ochrony środowiska wiąże status uczestnika postępowania z samym faktem zgłoszenia uczestnictwa oraz złożenia uwag !ub wniosków. Tymczasem Stowarzyszenie mając świadomość tego automatyzmu złożyło swój wniosek z dnia 20 października 2005 r. w oparciu o art. 31 Kpa, który znajduje zastosowanie tylko w postępowaniu administracyjnym ogólnym. W postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa stosuje się art. 33 Prawa ochrony środowiska, który jako iex specialis wyłącza stosowanie art. 31 Kpa. Organ I instancji odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału powołał jako podstawę prawną art. 33 Prawa ochrony środowiska (nie wskazując jednak, że chodzi o § 2 tego artykułu), ale zastosowanie tego przepisu, jak wynika z jego literalnego brzmienia, możliwe jest tylko w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu na tej podstawie tylko wtedy, gdy organizacja ekologiczna nie spełnia przesłanek określonych ab initio tego przepisu (przesłanka właściwego miejsca działania organizacji oraz złożenia uwag lub wniosków). Tymczasem Wojewoda [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z powodu uznania, że postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków nie wymaga udziału społeczeństwa. W takiej sytuacji podstawą ewentualnej odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu powinien być art. 31 Kpa. Odnośnie natomiast zaskarżonego postanowienia zauważyć należy, że organ odwoławczy powołał jako podstawę prawną ten właśnie przepis procedury administracyjnej, tzn. art. 31 Kpa, ale odmawiając Stowarzyszeniu prawa do udziału w postępowaniu nie przeanalizował przesłanek udziału organizacji określonych w tym przepisie, lecz powtórzył i podzielił argumentację organu I instancji dotyczącą wykładni art. 33 Prawa ochrony środowiska. Powyższe sprzeczności w stanowiskach stron nie mają jednak zasadniczego znaczenia wobec faktu, że w każdym przypadku konieczne było zgłoszenie przez Stowarzyszenie wniosku (chęci) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Z wyżej wskazanych powodów ocenić należało, że takiego wniosku nie zgłoszono, a opisane sprzeczności w stanowisku stron Sąd zauważa tylko o tyle, że stanowiłyby one odrębny, samodzielny powód uwzględnienia skargi. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając z uprawnień, jakie przyznaje art. 134 tej ustawy, Sąd orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia podstawą wyroku był art. 152 tej ustawy. Z uwagi na fakt, że Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o zasądzenie na jego rzecz poniesionych kosztów postępowania, choć o takim uprawnieniu zostało pouczone, Sąd kosztów tych nie zasądził.