I OSK 1085/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie Wojciech Chróścielewski NSA Anna Lech Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 66/06 w sprawie ze skargi A. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2006 r. oddalił skargę A. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie z dnia [...] w sprawie zwolnienia A. N. ze stanowiska asystenta [...] Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie oraz mianowania jej z dniem [...] na stanowisko asystenta [...] Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie oraz powierzenia obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty tego wydziału. Organ odwoławczy wskazał, że podstawowym warunkiem służby w Policji, umożliwiającym wykonywanie zadań tej formacji, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy. Stosunek służbowy policjanta, odmiennie niż w przypadku stosunku pracy, kształtowany jest przez przełożonego w sposób jednostronny i władczy. Przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody funkcjonariusza przenieść go na inne stanowisko służbowe. Może też na czas nieprzekraczający 12 miesięcy powierzyć mu, bez obniżania uposażenia, pełnienie obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości. Pewne ograniczenia w tym zakresie, stanowiące wyjątek od powyższych zasad, określa ustawa o Policji oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie. Przeniesienie A. N. do [...] Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie nastąpiło na wniosek naczelnika tego wydziału oraz uwzględniało wykształcenie i kwalifikacje zawodowe policjantki, a także jej staż służby. Nowe stanowisko jest równorzędne z dotychczas zajmowanym pod względem grupy uposażenia, wysokości mnożnika kwoty bazowej oraz stopnia. Policjantka zachowała ponadto dodatek służbowy w dotychczas otrzymywanej wysokości. Warunki pełnienia służby nie uległy zatem pogorszeniu. Istniały również podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W interesie społecznym, zbieżnym z interesem służby, leży bowiem zapewnienie właściwego funkcjonowania komórek organizacyjnych Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji A. N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażając pogląd, że nowe stanowisko jest niższe od zajmowanego dotychczas w Zakładzie Prawa. Jako "pracownik" [...] nie będzie mogła uczestniczyć w zespołach roboczych i konferencjach. Przeniesienie to zamyka jej zatem drogę awansu i rozwoju zawodowego. Ponadto łączy się ze zmniejszeniem "poborów" związanych z rozliczeniami autorskimi z tytułu prowadzenia wykładów, a w przyszłości ze zmniejszeniem wskaźników naliczania uposażenia. Straty finansowe związane z przeniesieniem stale będą się więc powiększać. Zaskarżona decyzja została wiec wydana z naruszeniem art. art. 38, 36 i 32 ustawy o Policji, a także art. 7, art.10, art. 108 i art.138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze z. – dalej kpa), poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu policjanta. Natomiast rozkaz personalny organu I instancji narusza również przepisy o właściwości, gdyż Komendant Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie nie był w dniu podjęcia tej decyzji rektorem szkoły. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że rozstrzygnięcie o przeniesieniu policjanta na równorzędne stanowisko służbowe nie zostało ograniczone żadnymi kryteriami ustawowymi. Ma ono charakter uznaniowy a organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Oprócz wskazanych motywów przeniesienia A. N. na inne stanowisko istotne znaczenie miał także konflikt między skarżącą a jej przełożoną, jaki ujawnił się na krótko przed podjęciem decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości organu, który wydał rozkaz personalny w pierwszej instancji, Komendant Główny Policji wyjaśnił, że w myśl art. 268 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1305), rektorzy niespełniający warunków określonych w art. 72 pełnią funkcję do końca kadencji, a w przypadku braku kadencyjności – przez 4 lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2006 r. oddalił skargę A. N. W uzasadnieniu wyroku podzielił pogląd Komendanta Głównego Policji, że specyfika służby w Policji wymaga szczególnej dyspozycyjności i dyscypliny. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji podstawą mianowania na stanowisko służbowe w tej formacji jest dobrowolne zgłoszenie się do służby. Następnie stosunek służbowy policjanta kształtowany jest w formach administracyjnoprawnych. Decyzja o przeniesieniu policjanta na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie granice tego uznania nie zostały przekroczone. Konieczność zapewnienia ciągłości realizacji zadań na nowym stanowisku służbowym wskazuje na ważny w tym zakresie interes służby. Ponadto skarżąca jest jedną z nielicznych osób w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie posiadających odpowiednie kwalifikacje do realizacji zadań na płaszczyźnie międzynarodowej. Dodatkowo uzasadnia to potrzebę przeniesienia jej na nowe stanowisko służbowe, które jest stanowiskiem równorzędnym w stosunku do dotychczasowego. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów o właściwości. Stosownie do art.74 ustawy z dnia 27 lipca 2005r Prawo o szkolnictwie wyższym(DZ.U. Nr 164,poz.1365) rektora uczelni służb państwowych wyznacza minister właściwy do spraw wewnętrznych spośród funkcjonariuszy właściwej służby państwowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 31 czerwca 2005r. powierzył J. F. z dniem 1 kwietnia 2005 r pełnienie obowiązków Komendanta Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie. Natomiast zgodnie z powołanym przez organ w odpowiedzi na skargę art. 268 Prawa o szkolnictwie wyższym, rektorzy uczelni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy nie spełniają warunku określonego w art. 72, pełnią swoją funkcję do końca kadencji lub przez 4 lata. A. N., reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. art. 7, 8, 10 i 108 kpa oraz art. 38 i 32 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca podtrzymała przy tym pogląd, że nowe stanowisko, mimo zachowania wysokości uposażenia oraz dodatku służbowego, nie jest równorzędnym stanowiskiem służbowym. Świadczy o tym wysokość faktycznie uzyskiwanych dochodów i zakres wykonywanych czynności. Na stanowisku naukowo-dydaktycznym za prowadzenie wykładów, przygotowywanie pomocy dydaktycznych i opracowywanie kart metodycznych z tytułu odliczeń autorskich w 2005r za 9 miesięcy uzyskała 1912,82zł. Takich zaś możliwości nie będzie miała w Wydziale Prezydialnym. Obecnie do jej obowiązków należy w szczególności rozliczanie delegacji zagranicznych innych pracowników, opracowywanie preliminarzy i kupowanie biletów na wyjazdy zagraniczne. Do wykonywania takich czynności potrzebne jest wykształcenie z zakresu rachunkowości na poziomie maturalnym lub policealnym, natomiast skarżąca ukończyła studia wyższe, studia podyplomowe, brała udział w licznych szkoleniach i konferencjach. Ma również otwarty przewód doktorski na Wydziale Prawa Uniwersytetu [...]. W powyższej sytuacji trudno uznać, aby skarżąca mogła obecnie wykorzystać wiedzę i umiejętności zdobyte na poprzednim stanowisku oraz by takie czynności były zgodne z jej wykształceniem, a także mogły spełniać aspiracje zawodowe i zapewnić dalszy rozwój zawodowy. Istotne jest również i to, że została pozbawiona możliwości zdawania egzaminu oficerskiego po ukończonym szkoleniu oficerskim o profilu kryminalnym. Dla obecnego stanowiska określony jest bowiem stopień etatowy aspiranta sztabowego. Taki stopień umożliwiał przystąpienie do egzaminu oficerskiego wyłącznie pracownikom zatrudnionym w dydaktyce. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że przeniesienie z [...] uzasadnione było dobrem służby, skoro nadal powierzane są jej obowiązki dydaktyczne, gdyż jest jedyną osobą przygotowaną do prowadzenia zajęć z tematyki międzynarodowej współpracy policji. Ponadto obecna sytuacja w [...] została spowodowana przez Komendanta Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, który sam przeniósł pracowników z powyższego wydziału do innych komórek organizacyjnych. A. N. podkreśliła też, że omawiane przeniesienie ma dla niej przykry wydźwięk. Dotychczas przeniesienia ze stanowiska dydaktycznego na stanowiska związane z logistyką były dokonywane jedynie w przypadku prowadzenia postępowań dyscyplinarnych lub były wynikiem negatywnych opinii służbowych lub opinii z hospitacji zajęć, co bezspornie w jej sprawie nie miało miejsca. Autor skargi kasacyjnej ponownie wskazał, iż rozkaz personalny wydany został z naruszeniem przepisów o właściwości. Podkreślił, że skarżąca nie twierdziła, jakoby J. F. nie spełniał warunków określonych w art. 72 Prawa o szkolnictwie wyższym. Wskazała jedynie, że z dniem wejścia w życie tej ustawy utracił on podstawę prawną pełnienia obowiązków Komendanta Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie. Do czasu powierzenia obowiązków Komendanta na podstawie nowej ustawy rozkazy personalne nie powinny być wydawane. Tak istotnych kompetencji nie można bowiem domniemywać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty zostały błędnie sformułowane. Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na te wymagania, stosownie art.175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powołanej dalej jako P.p.s.a.), musi być ona sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z §§ 2 i 3. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opierało się na założeniu ustawodawcy, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni, że skarga zostanie sformułowana odpowiednio do wymogów określonych w art. 176 oraz art.174 pkt.1 i pkt.2 ustawy P.p.s.a., w sposób umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej jego działalności determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej wymaga wskazania dokładnych podstaw kasacyjnych, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego, podania postaci ich naruszenia oraz wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie kwestionowanych przepisów oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. To samo dotyczy określenia naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego wraz z dokładnym uzasadnieniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dla wykwalifikowanego prawnika nie powinno budzić wątpliwości, że wymóg wskazania przepisów, których naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, oznacza konieczność powołania konkretnej normy prawnej. Chodzi przy tym o najmniejszą jednostkę redakcyjną kwestionowanego przepisu, a zatem podanie nie tylko jego numeru ale także właściwego paragrafu, ustępu czy punktu lub podpunktu. Wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 38 i art. 32 ustawy o Policji. Tymczasem pierwszy z tych przepisów dzieli się na cztery ustępy, a drugi ustęp dodatkowo na cztery punkty. Natomiast art.32 składa się z 3 ustępów. Niewskazanie właściwej jednostki redakcyjnej przepisu jest oczywistym brakiem skargi kasacyjnej, który uniemożliwia rozpatrzenie podniesionego zarzutu. Sąd nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i wybierać za niego konkretnych przepisów, które były lub mogły być naruszone przy rozstrzyganiu sprawy przed Sądem I instancji. Niezależnie od tego zauważyć należy, że skarżąca formułując zarzut naruszenia prawa, wskazała jednocześnie na błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem są to dwie odrębne postaci naruszenia prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. Z pierwszą z nich mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest wynikiem mylnego rozumienia treści lub znaczenia przepisu prawnego, z drugą–gdy błąd polega na mylnym wyborze normy prawnej lub na mylnej subsumcji. Obie podstawy nie mogą zachodzić jednocześnie. Przepis albo niewłaściwie zinterpretowano albo niewłaściwie zastosowano. Nieskuteczny jest ponadto zarzut naruszenia art. art. 7, 8, 10 i 108 kpa. Przepisy te mają charakter procesowy i regulują wyłącznie postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł tych przepisów naruszyć, gdyż ich nie stosował. Postępowanie sądowoadministracyjne reguluje wyczerpująco ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli zamiarem autora skargi kasacyjnej było podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to powinien wskazać, jaki konkretnie przepis powołanej ustawy P.p.s.a. naruszył Sąd I instancji, akceptując ewentualne uchybienia procesowe organów administracji publicznej. Sam zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania ich przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002r nie spełnia ustawowych wymogów i nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podlega zatem oddaleniu na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.