II GSK 27/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia WSA del. do NSA Kazimierz Włoch Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1168/06 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1168/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Dnia [...] r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił D. K. prowadzącą kancelarię notarialną w C., że wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie odwołania jej ze stanowiska notariusza w związku z faktem, że w dniu [...] r. skończy 70 lat. Jednocześnie Minister zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w K. o wydanie opinii w tej sprawie. Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] r., po wysłuchaniu D. K., pozytywnie zaopiniowała jej zamiar dalszego wykonywania zawodu, nie widząc przeszkód w kontynuowaniu przez nią działalności. Decyzją z dnia [...] r. Minister Sprawiedliwości odwołał D. K., prowadzącą kancelarię notarialną w C., ze stanowiska notariusza z dniem [..]r. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią powołanego przepisu może odwołać notariusza, który ukończył 70. rok życia. Zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego, a w przypadku takich zawodów granicą wieku do którego zawód jest wykonywany jest 70 lat. Ewentualne przedłużenie prawa wykonywania zawodu może mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, które nie zostały przez skarżącą wykazane, a sama pozytywna opinia Rady Izby Notarialnej nie jest - zdaniem organu - okolicznością wystarczającą do wyrażenia zgody na dalsze wykonywanie zawodu. Ponadto Minister Sprawiedliwości stwierdził, że spoczywa na nim obowiązek stworzenia możliwości dostępu do zawodu młodej kadrze prawniczej. Po rozpatrzeniu wniosku D. K. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., art. 138 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 104 oraz 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. Oddalając skargę D. K. na decyzję z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji art. 16 § 3 Prawa o notariacie. Zgodnie z art. 16 § 3 i § 4 tej ustawy Minister może odwołać notariusza, który ukończył 70 rok życia, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że dla odwołania notariusza muszą być spełnione dwie przesłanki: ukończenie przez notariusza 70 lat i zasięgnięcie w kwestii odwołania opinii rady izby notarialnej. Nie wynika z niego natomiast, że opinia izby notarialnej wiąże Ministra i należy uznać, że podlega ona ocenie jak każdy inny dowód, podobnie jak opinia rady izby w sprawie powołania notariusza, wydana na podstawie art. 10 Prawa o notariacie. Po spełnieniu wskazanych dwóch przesłanek odwołanie notariusza zależy od uznania Ministra. W sprawie niniejszej jest niesporne, że obie przesłanki zostały spełnione, zatem Minister działając w granicach uznania administracyjnego mógł odwołać skarżącą ze stanowiska notariusza. Organ wykazał istnienie przesłanek ustawowych do odwołania skarżącej oraz wyjaśnił prowadzoną przez siebie politykę kadrową, polegającą na odwoływaniu osób wykonujących zawód zaufania publicznego po osiągnięciu przez nie 70 lat życia, również dla zapewnienia dostępu do zawodu młodej kadrze prawniczej. Organ wyjaśnił więc dlaczego skorzystał z przyznanej mu ustawą możliwości odwołania notariusza. Minister w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, ale jest to fakt oczywisty, że osiągnięcie wieku o 5 lat wyższego od powszechnie przyjętego za wiek uprawniający do przejścia na emeryturę jest okolicznością przemawiającą za odwołaniem notariusza w celu skorzystania z tego uprawnienia. W ocenie Sądu tak podjęta decyzja uznaniowa nie narusza prawa. W ocenie Sądu I instancji nie jest również zasadny zarzut skarżącej naruszenia wolności działalności gospodarczej zapisanej w art. 22 Konstytucji, bowiem działalność notariusza nie jest działalnością gospodarczą, a notariusz jest osobą zaufania publicznego i ma pozycję funkcjonariusza publicznego, nie zaś przedsiębiorcy. Notariusz jest powoływany i odwoływany przez Ministra Sprawiedliwości i zasada wolności działalności gospodarczej do niego się nie odnosi. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., D. K. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub zmianę powyższego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że działalność notariusza nie jest działalnością gospodarczą i tym samym błędne przyjęcie, że w danej sprawie nie ma zastosowania art. 22 Konstytucji RP o swobodzie wolności działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. K. podniosła, iż z pism Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że nie zwrócono uwagi na zmianę ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), którą zmieniono treść art. 16 w ten sposób, że Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który ukończył 70 lat życia, a odwołanie to następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zdaniem strony, Minister Sprawiedliwości może zatem odwołać notariusza o ile - zgodnie z art. 22 Konstytucji RP o swobodzie wolności działalności gospodarczej - przemawia za tym ważny interes publiczny, za który nie można uznać możliwości zapewnienia dostępu do zawodu młodej kadrze. Ustawodawca wyraźnie stwierdził w art. 10 § 3 Prawa o notariacie, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów ustawy. W ten sposób pozbawiono Ministerstwo Sprawiedliwości możliwości wpływu na ilość i rozmieszczenie kancelarii notarialnych, pozostawiając te usługi wolnej grze rynkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazanie dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie przez pełnomocnika skarżącej odpowiada wymogom formalnym z art. 174 i 176 p.p.s.a., lecz nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że działalność notariusza nie jest działalnością gospodarczą i tym samym błędne przyjęcie, że w danej sprawie nie ma zastosowania art. 22 Konstytucji RP o wolności działalności gospodarczej okazał się bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, działalność notariusza nie jest działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 2 § 1 ustawy - Prawo o notariacie notariusz w zakresie swoich uprawnień działa jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Należy zauważyć, że czynności notarialne mają charakter dokumentu urzędowego - notariusz używa pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła (art. 2 § 2 i art. 8 wskazanej ustawy). Na podstawie art. 10 Prawa o notariacie notariusza powołuje Minister Sprawiedliwości, który wyznacza również siedzibę jego kancelarii. Może on także odmówić powołania na stanowisko notariusza, gdy kandydat nie spełnia określonych wymogów ustawowych. Zarówno powołanie, jak i odwołanie notariusza jest ściśle określone przepisami prawa. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności należy podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że notariusz nie prowadzi działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Artykuł 22 nawiązuje do wyrażonej w art. 20 zasady wolności działalności gospodarczej, która obejmuje wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania wybranej sfery tej działalności. Zakłada dopuszczalność ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Dopuszczalność tego ograniczenia zależy od spełnienia określonych warunków. Po pierwsze, nie można ograniczeń takich wprowadzać innym aktem prawnym niż ustawa, w drodze aktów prawnych władzy wykonawczej - Rady Ministrów lub ministrów. Ponadto ograniczenie jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny (tak W. Skrzydło w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nawet gdyby rozpatrywać odwołanie D. K. ze stanowiska notariusza w kategoriach ograniczenia wolności działalności gospodarczej, należałoby uznać, że jest ono zgodne z prawem, ponieważ ograniczenie to zostało wprowadzone aktem ustawowym. Przepis art. 16 ustawy - Prawo o notariacie w § 1 wskazuje przesłanki, przy zaistnieniu których Minister Sprawiedliwości jest zobligowany odwołać notariusza, natomiast w § 3 okoliczności, w których ma taką możliwość. Jedną z przesłanek fakultatywnego odwołania notariusza jest ukończenie przez niego 70 roku życia. Przypadki, w których Minister Sprawiedliwości jest zobligowany do odwołania notariusza to: rezygnacja notariusza z prowadzenia kancelarii, orzeczenie komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia uznające notariusza za trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków z powodu choroby lub ułomności lub przypadek gdy notariusz bez uzasadnionej przyczyny odmówił poddania się takiemu badaniu, mimo zalecenia rady właściwej izby notarialnej, jak również pozbawienie notariusza prawa prowadzenia kancelarii orzeczeniem sądu dyscyplinarnego lub utrata przez notariusza z mocy wyroku sądowego praw publicznych lub prawa wykonywania zawodu notariusza. Przepis § 3 art. 16 daje natomiast Ministrowi Sprawiedliwości możliwość odwołania notariusza, który ukończył 70 lat życia (pkt 1) lub uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości (pkt 2). Możliwość odwołania jest więc uregulowana ustawowo. Zgodnie z § 4 odwołanie w wypadkach, o których mowa w § 3, następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Decyzja Ministra Sprawiedliwości ma charakter uznaniowy, lecz nie dowolny. Ustawa - Prawo o notariacie określa i reguluje pracę, obowiązki, tryb powoływania i odwoływania notariusza. Minister Sprawiedliwości może przedłużyć wykonywanie zawodu notariusza poza granicę wiekową przyjętą w art. 16 § 3 pkt 1 wskazanej ustawy, jeżeli uzna, że zachodzą uzasadnione powody. Zdaniem organu, w sprawie niniejszej przesłanki takie nie występują. Trafnie również Sąd I instancji uznał, że to notariusz powinien wykazać, że choć ukończył 70 rok życia, istnieją okoliczności szczególne, które przemawiają za tym, aby nie odwoływać go ze stanowiska, czego skarżąca w niniejszej sprawie nie uczyniła. Jeśli chodzi o drugą przesłankę ograniczenia wolności działalności gospodarczej nie budzi wątpliwości, że w interesie społecznym pozostaje stworzenie szerszej możliwości dostępu do zawodu notariusza młodej kadrze prawniczej. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.