I OSK 888/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie Elżbieta Stebnicka NSA Mirosława Włodarczak - Siuda Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od punktu 1 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2406/05 w sprawie ze skargi K. S. prowadzącego działalność gospodarczą Usługi Transportowe na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3, i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od K. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2406/05, uchylił zaskarżoną przez K. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe, decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wydane w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne, bez wymaganego zezwolenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) lp. 1.4.1 i 1.7.5. załącznika do ww. ustawy, § 4 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. (Dz. U. z 2001 r., Nr 150, poz. 1684 ze zm.), art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 4500 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz przewóz drogowy odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. W odniesieniu do karty opłaty drogowej podniesiono, że okazana do kontroli karta dobowa seria i nr AF 3408644 swoją ważnością nie obejmowała momentu kontroli, ponieważ została wypełniona z terminem ważności od 7 kwietnia 2005 r. od godz. 20 min. 30 do 8 kwietnia 2005 r. godz. 20 min. 30, gdy tymczasem kontrola miała miejsce w dniu 7 kwietnia 2005 r. o godz. 15 min. 30. W tym stanie rzeczy - zdaniem organu - przedłożona karta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty za przejazd objęty kontrolą, a zatem należało zastosować karę pieniężną w wysokości 3000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp.1.4.1. załącznika do tej ustawy, tj. za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty. W zakresie kary za wykonywanie transportu odpadów bez zezwolenia organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów, jest obowiązany uzyskać zezwolenie na prowadzenie takiej działalności. Ponieważ w chwili kontroli skarżący przewoził odpady oznaczone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogów odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206 ze zm.) kodem 150101 (opakowania z papieru i tektury) nie posiadając wskazanego wyżej zezwolenia, to w ocenie organu, uzasadnione było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1500 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3, 92 ust. 4 w zw. z l.p. 1.7.5 załącznika do ustawy. Jednocześnie wskazano, że przedłożonym w toku postępowania administracyjnego pozwoleniem nr [...] z dnia 31 marca 2005 r., skarżący nie miał prawa się posługiwać, pozwolenie to zostało udzielone innemu podmiotowi gospodarczemu, a mianowicie przedsiębiorstwu "D. Ltd" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na rzecz którego odwołujący się wykonywał transport odpadów. Zdaniem organu, strona winna uzyskać indywidualne zezwolenie uprawniające ją do wykonywania transportu odpadów innych niż niebezpieczne. W skardze na powyższą decyzję K. S. wniósł o jej uchylenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 1500 złotych za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. Natomiast kara pieniężna w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych została nałożona prawidłowo. W odniesieniu do kary w wysokości 1500 złotych za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia, zdaniem Sądu, konieczne jest ustalenie, czy skontrolowany pojazd został zgłoszony przez firmę D. Sp. z o.o. do wniosku o wydanie zezwolenia Nr [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli (oraz wydania obydwu decyzji) wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów powinien zawierać m.in. wskazanie sposobu i środków transportu odpadów oraz przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych, pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Gdyby zatem firma D. Sp. z o.o. uzyskała zgodę na wykonywanie transportu odpadów również za pomocą skontrolowanego pojazdu lub na warunkach współpracy z K. S., bez konieczności uzyskania przez tego ostatniego dodatkowych zezwoleń, w takim przypadku - w ocenie Sądu - nie było podstaw do nałożenia na skarżącego kary za wykonywanie transportu odpadów bez zezwolenia. Organ nie wyjaśnił powyższej okoliczności poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skarżący nie miał prawa posługiwać się omówionym wyżej zezwoleniem i winien uzyskać zezwolenie indywidualne. W ocenie Sądu, powyższe stwierdzenie, nie ma umocowania w przepisach cytowanej wyżej ustawy o odpadach. Skoro ustawodawca nie tylko nie wymagał, aby wnioskujący o wydanie zezwolenia wykonywał przewozy jedynie własnymi środkami transportu, ale nakazywał by wnioskujący o wydanie zezwolenia wskazał zarówno "środki transportu odpadów" jak i "możliwości techniczne i organizacyjne", pozwalające należycie wykonywać ww. działalność, dopuszczał więc wykonywanie transportu odpadów innych niż niebezpieczne za pomocą pojazdów nienależących do wnioskodawcy. Jeżeli nadesłane do Sądu akta administracyjne są kompletne to stwierdzić należy, iż brakuje w nich umowy zawartej pomiędzy skarżącym a firmą D. Sp. z o.o. na transport odpadów, gdyż do oświadczenia firmy dołączony jest jedynie aneks do tej umowy, który nie zawiera informacji niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Powyższy brak w połączeniu z nieustaleniem we właściwym organie, czy skontrolowany pojazd (ewentualnie warunki współpracy ze skarżącym), były zgłoszone do wniosku o wydanie zezwolenia powoduje, że nie można skontrolować prawidłowości decyzji o nałożeniu kary w wysokości 1500 złotych za wykonywanie transportu odpadów innych niż niebezpieczne bez zezwolenia. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, co stanowi naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zawartej w art. 7 k.p.a. Zasada powyższa nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy, więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Materiału zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż organy administracji nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; ocena ta była następstwem naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 28 ust.1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) i przyjęciu, że decyzja administracyjna (zezwolenie na transport odpadów) może oddziaływać na podmioty nie będące stroną (adresatem) tej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że 7 kwietnia 2005 r. skarżący wykonywał we własnym imieniu i na własny rachunek przewóz odpadów, w rozumieniu przepisów o odpadach. Nie posiadał zezwolenia na taki przewóz, zezwolenie takie posiadała natomiast spółka D. Sp. z o.o. - zleceniodawca przewozu. Pomimo tych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał że wymaga dalszego ustalenia rodzaj relacji zachodzących pomiędzy skarżącym, a ww. spółką - posiadaczem wymaganego zezwolenia, w tym kwestia czy pojazd którym wykonywano przewóz zgłoszono do organu wydającego zezwolenie na transport odpadów. Pogląd ten nie jest słuszny. Ustalenia co do rodzaju tych relacji nie mogły w żaden sposób wpłynąć na wynik sprawy. Nieuprawniony jest przede wszystkim pogląd Sądu Wojewódzkiego, że zezwolenie na transport odpadów nie odnosi się tylko do podmiotu, któremu to zezwolenie wydano, ale i do innych podmiotów, które na mocy odrębnych porozumień kooperują z posiadaczem zezwolenia. Zapatrywanie to jest sprzeczne z naturą stosunku administracyjnego, cechującego się przecież ze swej istoty indywidualnością, także co do podmiotu, do którego jest adresowany. Zezwolenie na transport odpadów nie mogło więc kształtować sytuacji prawnej każdoczesnych kooperantów beneficjenta tego zezwolenia. Brak dla takiego twierdzenia normatywnego uzasadnienia. Nie sposób bowiem wniosku takiego wywieść, jak to stara się czynić Sąd pierwszej instancji, z art. 28 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach, który nakłada obowiązek wskazania w zezwoleniu środków transportu, którymi będzie wykonywany przewóz. W przepisie tym ustanowiono tylko obligatoryjną część treści decyzji, w żadnym razie nie ukształtowano za jego pośrednictwem jakiegoś szczególnego uprawnienia, o wyłącznie przedmiotowej naturze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o jej oddalenie podzielając argumentację Sądu I instancji i wskazując, że zgodnie z ustawą o odpadach podmiot zajmujący się transportem odpadów nie jest uznawany za posiadacza odpadów. Zatem nie jest zasadne stosowanie do prowadzącego działalność w zakresie transportu wymogów określonych dla takiego posiadacza. Jednocześnie zakwestionowano pogląd Sądu I instancji, iż do uzyskania zezwolenia, niezbędne jest wskazanie konkretnych środków transportu odpadów. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie uznał, iż organy nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie decyzji, a następnie na dokonanie oceny jej legalności przez sąd administracyjny. Akta administracyjne zawierają bowiem kompletny materiał dowodowy i nie wymagają uzupełnienia. Przede wszystkim wszelkie dane wynikają z zezwolenia udzielonego firmie D. Sp. z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów. W uzasadnieniu tego zezwolenia wskazano, iż Spółka posiada samochody ciężarowe przystosowane do transportu odpadów. Jednocześnie niezależnie od tego, Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek, które legły u podstaw wymierzenia kary. Skoncentrował się bowiem na samym zezwoleniu udzielonym innemu podmiotowi gospodarczemu. W sprawie natomiast bezsporne jest, iż skarżący K. S. prowadzi działalność gospodarczą - usługi transportowe. W dniu kontroli wykonywał transport odpadów. W związku z tym Sąd I instancji winien więc ocenić czy zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w jego brzmieniu na dzień kontroli, skarżący zobligowany był posiadać stosowne zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na transporcie odpadów. Transport ten nie wykonywała bowiem firma D., posiadająca stosowne zezwolenie, ale inna firma – K. S. – Usługi Transportowe. Ponownie więc oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji musi oprzeć się na zgromadzonym materiale dowodowym przy dokonywaniu ustaleń co do istnienia przesłanek do ukarania skarżącego za brak zezwolenia na transport odpadów. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.