II OSK 924/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1157/05 w sprawie ze skargi P. S. A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę P. S.A. w Płocku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2005r. znak [...] odrzucającą zgłoszenie P. S.A. w P. zanieczyszczenia ziemi na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. S., działka nr 231. Oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na treść art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", jak również odwołując się do brzmienia art. 61 § 1 kpa i art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wskazał, że zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub gleby, albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu jest formą wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61 kpa. Uregulowanie zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy określa przesłanki, których łączne spełnienie pozwala na uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia i odnotowania go w rejestrze prowadzonym przez właściwego starostę. W przypadku zaistnienia uchybienia w tym zakresie zgłoszenie podlega odrzuceniu, co zarazem oznacza odmowę jego wpisania do rejestru. W art. 12 ust. 1 ustawy, jako jedną z przesłanek skutecznego złożenia zgłoszenia wskazano konieczność zachowania ustawowego terminu. W myśl tego przepisu władający powierzchnią ziemi, aby mógł zostać zwolniony z obowiązku rekultywacji, musi dokonać wspomnianego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Termin ten jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie mają w stosunku do niego zastosowania przepisy rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem terminu takiego nie oblicza się w sposób wskazany w art. 57 kpa, jak również nie jest dopuszczalne w tego rodzaju przypadku orzekanie o przywróceniu terminu (art. 58 - 60 kpa). Wniesienie zgłoszenia z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 12 ust.1 ustawy powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą dokonania zgłoszenia, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy jest dzień zgłoszenia (doręczenia) żądania właściwemu staroście. O ile zatem wspomniany termin nie zostanie dochowany, to wówczas uznać trzeba, że nie zostały spełnione warunki formalne, a co za tym idzie wniosek taki podlega odrzuceniu w oparciu o przepis art. 12 ust. 4 ustawy. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zanieczyszczenia powierzchni ziemi należało wszcząć najpóźniej w dniu 30 czerwca 2004r., co oznacza, iż najpóźniej w tym dniu należało złożyć w organie administracji publicznej zgłoszenie. Tymczasem zgłoszenie P. S.A. zostało doręczone organowi dopiero w dniu 2 lipca 2004r., a więc po upływie terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy i z tej przyczyny uzasadnione było jego odrzucenie. W ocenie Sądu I instancji za odrzuceniem zgłoszenia przemawiała nadto okoliczność, iż wnioskodawca nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy, lecz jest następcą prawnym C. S.A. na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Przy sukcesji uniwersalnej nie można mówić o innym podmiocie, skoro spółka przejmująca wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. P. S.A. przejął pełnię praw i obowiązków swego poprzednika i tym samym jest zobowiązany i uprawniony do ich realizacji we własnym imieniu. Z chwilą zakończenia bytu prawnego C. S.A. ustała jedynie osobowość prawna tej spółki, nie wygasły natomiast prawa i obowiązki, gdyż z mocy prawa przeszły one na spółkę przejmującą. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, że przedłożona przez P. S.A. dokumentacja hydrologiczna rejonu stacji paliw C. w W. przy ul. S. z grudnia 1994r. wskazuje jedynie na stan gleby i ziemi na dzień 21 listopada 1994r., a ponadto zaleca przeprowadzenie prac w celu obserwacji zmian zachodzących w wodzie i glebie, nie może ona natomiast w żadnym razie stanowić dowodu zanieczyszczenia nieruchomości w dniu przejmowania nieruchomości przez P. S.A., jak również w dniu 1 października 2001r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Okoliczność ta, biorąc pod uwagę, że P. S.A. posiadał przedmiotowe działki od 1999r., a zgłoszenia dokonał w 2004r. - nie mogła pozostać bez wpływu na wynik sprawy. P. S.A. zgłaszając zanieczyszczenie gleby nie złożył żadnych dowodów na okoliczność stopnia zanieczyszczenia gleby w dniu 1 października 2001r., które są wymagane na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy. Tymczasem wnioskodawca zmierzający do uwolnienia się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby winien wykazać zarówno stan zanieczyszczenia gleby, jak i podmiot winny tego zanieczyszczenia. Z woli ustawodawcy inicjatywa dowodowa należy bowiem do podmiotu dokonującego zgłoszenie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zgłaszający sam pozbawił się możliwości dowodowych, skoro nie przedsięwziął żadnych kroków w celu utrwalenia stanu zanieczyszczenia ziemi w dniu 1 października 2001r. Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nastąpiło poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni przepisów: 1) art. 12 ust. 1 ustawy polegającej na: - przyjęciu, że skarżąca nie jest objęta obowiązkiem złożenia zgłoszenia na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, gdyż na podstawie art. 463 i 465 § 3 kh przejęła odpowiedzialność za wszelkie szkody w środowisku wyrządzone przez C. S.A., a zatem nie może korzystać z wyłączenia odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi; - przyjęciu, że wyłączenie odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi (art. 102 ust. 1-3 i 362 ust. 5 Prawa ochrony środowiska) powoduje skutek w postaci wyłączenia odpowiedzialności dokonującego zgłoszenia jako korzystającego ze środowiska (art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska) i prowadzi do przejęcia odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez C. S.A. przez organy samorządu terytorialnego; - przyjęciu, że termin zgłoszenia wymieniony w art. 12 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego. 2) art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska polegającej na przyjęciu, że obowiązek wynikający z mocy prawa mógł być przejęty w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek, podczas gdy nabycie praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego płynących z samego prawa następuje w sposób pierwotny; Wnosząca skargę kasacyjną domaga się na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 362 ust.1 pkt 2 i 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska bowiem w rozpoznanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania i nie był stosowany przez Sąd I instancji. Treść tego przepisu pozostawała bez wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 12 ust.1 ustawy, który był postawą wydania kontrolowanej decyzji. Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Istotnie, jak podnosi skarga kasacyjna, literalne brzmienie wymienionego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stosowanie wykładni celowościowej i systemowej do interpretacji tego przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd prawidłowo ocenił legalność jego zastosowania przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela także prezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację dotyczącą sposobu interpretacji terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy, którego zachowanie stanowi jedną z formalnych przesłanek warunkujących przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwolnienie aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 2 lipca 2004r., a zatem już po upływie terminu wskazanego w powołanym przepisie, skoro stosownie do jego regulacji władający powierzchnią ziemi "jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r." Takie brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę na temat istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wymienionym dniem, co odpowiada treści art. 61 § 3 kpa. Dopiero bowiem dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazać przy tym wypada, że wbrew podnoszonym przez stronę skarżącą argumentom, zasadzającym się na przekonaniu, iż dokonanie tego rodzaju zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że czynność ta inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2 - 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Wobec powyższego wspomniane zgłoszenie jest niewątpliwie formą zainicjowania postępowania administracyjnego na wniosek strony, które rozpoczyna się w dniu doręczenia żądania strony organowi. W postępowaniu wszczętym na skutek omawianego zgłoszenia konkretyzowane są uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy - Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjująca postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest terminowość dokonania zgłoszenia. W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy organ ten może je odrzucić. Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 tej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust. 1) lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust. 2) jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Trzeba więc podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś - jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną - procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to zatem zwolnienie się lub brak zwolnienia od konieczności przeprowadzenia rekultywacji. Przewidziany w art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywowania zanieczyszczonego gruntu ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Nie sposób zatem, w świetle tego co zostało wyżej wskazane, uznać za trafną prezentowanej przez wnoszącego skargę argumentacji, iż wspomniany termin ma charakter prawnoprocesowy. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaakcentował, iż w odniesieniu do tego rodzaju terminów nie stosuje się przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji, dotyczących ich przywracania. Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i przy braku przesłanek stosowania art. 183 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.