III SA/Lu 519/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] ([...]) w sprawie cofnięcia J. S. zezwolenia Marszałka Województwa z dnia [...] ([...]) na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej B. - L. przez firmę "[...]" J. S. w B., na podstawie m. in. art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił, iż strona rażąco naruszyła warunki udzielonego jej zezwolenia. Czynności kontrolne podjęte w dniu [...] 2005 r. wykazały nie wykonanie czterech kursów z L. zawartych w rozkładzie jazdy, realizację dwóch kursów do B. poza rozkładem jazdy oraz brak tablicy informacyjnej o godzinach odjazdów na przystanku początkowym w L. Kolejne czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] 2005 r. potwierdziły naruszenie warunków zezwolenia poprzez realizację trzech kursów z B. nie ujętych w rozkładzie jazdy. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów procesowych przez nie uzupełnienie materiału dowodowego i wadliwe uzasadnienie decyzji. W szczególności podkreślił, że nie został uprzedzony o zamierzonej kontroli zgodnie z art. 79 kpa, nie został pouczony o możliwości zgłaszania wniosków dowodowych, a ponadto w decyzji zawarto zarzut rozpoczęcia realizacji kursu o godz. 13.13 bez wskazania numeru rejestracyjnego pojazdu. Organ odwoławczy podniósł, że art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi, że zezwolenie, uprawniające przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego, cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Zgodnie z art. 20 ust.1 powyższej ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów, 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy potwierdza naruszenie warunków zawartych w wydanym zezwoleniu z dnia [...] maja 2005 r., tj. w rozkładzie jazdy będącym jego integralną częścią. Strona nie zaprzecza, że w dniu [...] czerwca 2005 r. nie wykonała czterech kursów z L. Zdaniem Kolegium, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt uszkodzenia pojazdu, którym kursy z godz. 12.05 - 15.28 miały być wykonane, skoro w tym samym dniu i w zbliżonym czasie zostały zrealizowane dwa inne kursy nie objęte rozkładem jazdy - godz.14.45 i 15.58. W dniu [...] czerwca 2005 r. stwierdzono realizację trzech kursów nie określonych w rozkładzie jazdy, w tym przynajmniej dwóch pojazdami należącymi do strony. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, przewoźnik podczas ubiegania się o licencję na wykonywanie transportu drogowego powinien wskazać rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje. Licencji co do zasady nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na te osoby (art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), zaś przewoźnik jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Skarżący w dniu [...] grudnia 2004 r. przedłożył w Starostwie Powiatowym "Wykaz pojazdów przewidzianych do wykonywania działalności w zakresie zarobkowego przewozu osób", obejmujący m.in. pojazdy o numerach rejestracyjnych [...] oraz [...]. W dniu [...] czerwca 2005 r. złożył w Starostwie Powiatowym nowy wykaz pojazdów już bez samochodów o wyżej wskazanych numerach rejestracyjnych. Z oświadczenia z dnia [...] czerwca 2005 r. wynika, że J. S. z dniem [...] czerwca 2005 r. oddał je właścicielowi, tj. R S. Kolegium nie uznało powyższego wyjaśnienia za wiarygodne, bowiem zmiana wykazu pojazdów zgłoszonych w Starostwie Powiatowym nastąpiła w terminie dłuższym niż 14 dni przewidziane w ustawie o transporcie drogowym, a ponadto już po wszczęciu przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na podstawie wyników kontroli. Kolegium ustaliło, że w dniu [...] września 2004 r. Starosta cofnął R. S. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...], udzieloną w dniu [...] października 2002 r., w związku ze skazaniem go prawomocnym wyrokiem karnym z dnia [...] stycznia 2003 r. za prowadzenie samochodu osobowego w stanie nietrzeźwości. Oznacza to, że nie mógł on wykonywać kursów w dniu [...] czerwca 2005 r., zaś oświadczenie z dnia [...] czerwca 2005 r. miało charakter pozorny dla uniknięcia odpowiedzialności J. S. z ustawy o transporcie drogowym. Kolegium przyjęło, że zarzuty dotyczące naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie wpływają na rozstrzygnięcie sprawy. Telefoniczne zawiadamianie stron o różnych czynnościach w postępowaniu administracyjnym służy realizacji zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 kpa), zaś strona nie musiała podporządkować się oświadczeniom składanym w taki sposób i mogła żądać ich potwierdzenia w formie pisemnej. Czynności kontrolne w postaci obserwacji realizacji uzyskanego zezwolenia na wykonywanie przewozów osób nie odbywają się w trybie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze wszczęte, więc nie można zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenia art. 79 kpa. Na powyższą decyzję J. S. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił 1) niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, 2) prowadzenie postępowania pośpiesznie oraz dokonywanie zawiadomień przez telefon, 3) nieinformowanie skarżącego oraz nie udzielanie stosownych pouczeń, 4) uniemożliwienie wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego, 5) naruszenie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że skarżący naruszył warunki zezwolenia w sposób pociągający za sobą drastyczną reakcję organu administracji, 6) decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez zastępcę Dyrektora Departamentu Infrastruktury Technicznej, zaś w aktach sprawy brak stosownego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi zarzucił dodatkowo, że decyzja pierwszoinstancyjna może być dotknięta nieważnością, skoro w aktach sprawy brak jest upoważnienia dla J. M. do wydawania decyzji w imieniu Marszałka Województwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Nie zasługują na uwzględnienie proceduralne zarzuty skarżącego. Istotne dla sprawy fakty zostały potwierdzone w pismach z dnia [...] czerwca 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżący nie wyjaśnia, jakie okoliczności pozostały ustalone w sposób wadliwy lub niezupełny. W aktach sprawy nie ma żadnych jego wniosków dowodowych, które byłyby nierozpoznane, nie złożył wniosku o uzupełnienie postępowania, zatem zarzut jego w tym zakresie nie jest zasadny. Skarżący uzyskał niezbędne pouczenia, związane z trybem wnoszenia środków odwoławczych, nie konkretyzuje zaś, jakich innych pouczeń oczekiwałby od organu, przy czym pamiętać należy, że organ administracji nie jest organem świadczącym obsługę prawną stron, jest to funkcja zarezerwowana zasadniczo dla adwokatów i radców prawnych. Organ I instancji umożliwił skarżącemu zaznajomienie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, z czego skarżący skorzystał poprzez złożenie oświadczeń i załączników, zaś decyzja została wydana na podstawie dokumentów znajdujących się w udostępnionych aktach sprawy. Organ odwoławczy orzekał po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem skarżącego, w oparciu o pisemny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, uprzedziwszy skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2005 r. o możliwości wglądu w akta. Telefoniczne powiadamianie stron o pewnych czynnościach w postępowaniu administracyjnym służyło realizacji zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Strona nie musiała się podporządkować oświadczeniom składanym w ten sposób i mogła żądać ich potwierdzenia w formie pisemnej. Czynności kontrolnych (obserwacja realizacji wydanego zezwolenia) nie przeprowadza się w trybie określonym przepisami k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne nie było jeszcze wszczęte. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 79 § 1 k.p.a. Podsumowując - proceduralne argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Przechodząc do oceny meritum sprawy, wskazać naprzód należy, że dla oceny prawnej zdarzenia trzeba w dalszym ciągu stosować ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ze zm.) w brzmieniu z czerwca 2005 r., (data zaistnienia przesłanek naruszenia ustawy i wszczęcia postępowania) a więc w wersji sprzed dość obszernej nowelizacji doprecyzowującej regulację dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180 poz.1497), która weszła w życie w zasadniczej części w dniu 21 października 2005 r., bowiem zgodnie z jej art. 5 - do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Późniejsza nowelizacja ustawy nie ma więc znaczenia dla niniejszej sprawy również dlatego, że Sąd dokonuje oceny prawidłowości decyzji na gruncie stanu prawnego, w jakim została wydana. Jak wynika z analizowanej ustawy, obowiązkiem uprawnionego do wykonywania przewozów jest przestrzeganie obowiązków nałożonych na niego w zezwoleniu, a sankcją jest cofnięcie zezwolenia. Organy administracji zobowiązane zatem były do ustalenia, czy doszło do naruszenia obowiązków i czy obowiązki te były objęte zezwoleniem (naruszenie lub zmiana warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu). Sąd zaś uznaje, że ustalenia te zostały dokonane prawidłowo. Warunkiem należytego wykonywania przewozu jest m. in. przestrzeganie godzin odjazdów i przyjazdów. Jak wyżej wskazano, w dacie, w jakiej miały miejsce oceniane zdarzenia (czerwiec 2005 r.) nie obowiązywał jeszcze art. 20 ust. 1a ustawy, który wszedł w życie z dniem 21 października 2005 r., a który stanowi, że załącznikiem do zezwolenia, jest obowiązujący rozkład jazdy. Niemniej jednak obowiązujący wówczas art. 20 ust. 1 ustawy stanowił, że w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Zwrot "w szczególności" oznacza, że są to konieczne, ale nie wyłączne składniki zezwolenia. Zezwolenie z dnia [...] maja 2005 r. zostało wydane na formularzu, którego wzór został ustalony w załączniku nr 1 do nieobowiązującego już w dacie wydania zezwolenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2003 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 189 poz. 1859). Należy jednak zauważyć, że aktualne w dacie wydania zezwolenia kolejne rozporządzenie z dnia 8 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 144 poz. 1519) zawiera w § 4 zastrzeżenie, że formularze zezwoleń sporządzone według wzorów określonych w dotychczasowych przepisach mogą być nadal stosowane, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2005 r. Formularz zezwolenia zawiera wzmiankę, że jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Zezwolenie jest decyzją, która na skutek braku odwołania zyskała walor ostateczności, a więc w sposób wiążący kształtuje sytuację prawną przewoźnika, rozstrzygając, że rozkład jazdy jest składnikiem pozwolenia. Naruszanie rozkładu jazdy jest więc naruszaniem warunków zezwolenia. Uzasadnianie przez przedsiębiorcę trudniącego się przewozem pasażerów pomijania niektórych kursów nieopłacalnością ekonomiczną swojego rozkładu jazdy, będącego elementem udzielonego zezwolenia, nie może być uwzględnione i świadczy o zupełnie błędnym rozumieniu przez skarżącego zasad prowadzonej przez siebie działalności. Sąd nie uważa, aby sprzeczne było z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania założenie Kolegium, że złożenie oświadczenia o zwrocie pojazdu członkowi rodziny, który nie może prowadzić działalności transportowej, dokonane bezpośrednio po uzyskaniu informacji o wyniku kontroli, ale z datą wskazującą na dokonanie czynności bezpośrednio przed kontrolą, czyni taki dowód niewiarygodnym. Niemniej jednak – nawet wykazanie, że kursy nie objęte rozkładem jazdy, pojazdami figurującymi w wykazie pojazdów skarżącego, wykonywał inny przedsiębiorca, nie przekreśla faktu dopuszczenia się innych uchybień, które nie budzą wątpliwości. Ponadto doprowadzenie do takiej zamiany pojazdów i realizacja kursów pojazdem niezgłoszonym organowi udzielającemu zezwolenie świadczy również o naruszeniu prawa przez skarżącego. Wskazać należy, że przywoływany przez organ i skarżącego 14–dniowy termin na zgłoszenie zmian dotyczy licencji, a nie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Każda zmiana w tym zakresie powinna zatem być dokonywana niezwłocznie. Sąd prezentuje stanowisko, że - nawet zakładając hipotetycznie prawdziwość twierdzeń skarżącego - przedsiębiorca nie może się powoływać na wadliwość negatywnego dla siebie wyniku kontroli, jeżeli swoim niedbalstwem i lekceważeniem obowiązujących go norm powoduje, że następuje sprzeczne z ustawą rozmycie granic świadczonej przez niego działalności, od działalności innych przedsiębiorców. Przedsiębiorca, nie zgłaszając zmian, sam naraża się na takie ryzyko, że skutek nieprawidłowości działań innych podmiotów spadnie na niego. Niezrozumiałe jest oczekiwanie, że wyniki kontroli zastaną zanegowane dlatego, że poddany kontroli uniemożliwia precyzyjną kontrolę na skutek działań niezgodnych z prawem. Wykaz pojazdów wraz z liczbą miejsc, świadczący o zdolności wykonywania przedsięwzięcia, jest elementem wniosku o zezwolenie na wykonywanie przewozu osób (art. 22 ust. 1 pkt 6 ustawy) podlegającym rozważeniu przed wydaniem decyzji. Organ ustala bowiem, czy wnioskodawca jest w stanie świadczyć usługi będące przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji (art. 22a ust. 1 pkt 1 ustawy). Świadomość, że następuje zmiana elementu objętego zezwoleniem, na skutek dokonania zamiany pojazdów z członkiem rodziny, który na dodatek wykorzystuje pojazdy na tej samej trasie i wykonuje to bez zezwolenia, powinna zdyscyplinować skarżącego do natychmiastowego dopełnienia wymaganych formalności. Skarżący sam przecież wskazał w wyjaśnieniu z [...] czerwca 2005 r. – że samochód o nr rej. [...] i [...] został przekazany R. S. i "aktualnie wykonuje przewóz dla w/w przewoźnika". Transport publiczny jest związany z zaspokajaniem potrzeb komunikacyjnych mieszkańców danego terenu. Na rynku tym panuje silna konkurencja. Tylko sprawne logistycznie, staranne i wystarczająco silne ekonomicznie podmioty mogą wykonywać tego typu usługi, w przeciwnym razie nasycenie rynku podmiotami słabymi, niedoświadczonymi, zdolnymi się utrzymywać dzięki wykonywaniu opłacalnych i niesystematycznych kursów, a które poprzez wyczerpanie limitu zezwoleń blokują dostęp innych podmiotów do rynku, godzi w niezwykle ważny interes mieszkańców, który w tym przypadku powinien mieć podstawowe znaczenie. Ustawodawca przewidział system koncesyjny na prowadzenie takiej działalności. Oznacza to, że sposób prowadzenia działalności poddany jest szczególnej kontroli. Skoro zatem organ ustalił naruszenie warunków, na jakich wydano zezwolenie, miał obowiązek cofnięcia zezwolenia, zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Końcowo podnieść należy, że J. M., który podpisał decyzję pierwszoinstancyjną dysponował stosownym upoważnieniem wydanym na podstawie art. 268a k.p.a. i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), do wydawania tego rodzaju decyzji w imieniu Marszałka Województwa. Potwierdza to pismo z dnia [...] marca 2005 r. (k. [...] akt sądowych). Decyzja organu I instancji zawiera zatem elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a. i nie jest dotknięta wadą nieważności. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).