II GSK 482/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 677/07 w sprawie ze skargi R.Z. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów oddala skargę kasacyjną I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Sąd I instancji przytoczył na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy podając, że w dniu [...] listopada 2006 r. R. Z. wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej (zwanej dalej ORA) w C. z wnioskiem o dokonanie wpisu na listę adwokatów, powołując się na art. 68 ust. 1 w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.), zwanej dalej ustawą o adwokaturze. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r. ORA w C. dokonała wpisu R. Z. na listę adwokatów tej Izby, zawiadamiając o powyższym Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o adwokaturze. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 ustawy o adwokaturze sprzeciwił się wpisowi R. Z. na listę adwokatów. Uzasadniając sprzeciw wskazał, że od dnia wpisania R. Z. na listę aplikantów adwokackich do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęło jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni, a tym samym nie został zachowany ustawowy trzyipółletni okres odbywania aplikacji, wynikający z art. 76 ust. 1 ustawy o adwokaturze. Przechodząc do oceny legalności zaskarżanej decyzji Sąd wyjaśnił, że istota sprawy dotyczy kontroli prawidłowości przeprowadzonej przez Ministra Sprawiedliwości oceny skarżącego, jako kandydata do wykonywania zawodu adwokata, w oparciu o wymagane w ustawie o adwokaturze kryteria i w kontekście zachowania wymogów niezbędnych przy wydawaniu decyzji uznaniowej. W ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie organ samorządu adwokackiego dopuszczając aplikanta do egzaminu zawodowego w grudniu 2005 r. - przed upływem 3 lat i 6 miesięcy praktyki aplikanta, czyli w czasie jej trwania - naruszył przepis art. 78 ustawy o adwokaturze, bowiem przed jego zmianą z dniem 1 stycznia 2006 r. (Dz. U. 05 Nr 163, poz. 1361 art. 1) stanowił on w zdaniu pierwszym, że aplikacja adwokacka kończy się egzaminem adwokackim. Jednakże ocena Ministra Sprawiedliwości, zdaniem, którego R. Z. nie odbył aplikacji adwokackiej trwającej trzy lata i sześć miesięcy, została dokonana w oparciu o niepełny stan faktyczny. Pominięto, bowiem takie okoliczności jak te, że przed egzaminem ustnym aplikant posiadał w indeksie wszystkie zaliczenia przedmiotów podlegających kolokwiom końcowym, oraz że przed aplikacją adwokacką odbył dwa i pół roku aplikacji sądowej w okręgu Sądu Okręgowego w P. Organ nie odniósł się też do zatrudnienia R. Z. na pełnym etacie w charakterze aplikanta adwokackiego w Kancelarii Adwokackiej na czas określony od [...] czerwca 2003 r. do [...] grudnia 2006 r. (3 lata 6 miesięcy). W rezultacie, zdaniem Sądu, Minister Sprawiedliwości pominął i nie ocenił, że na listę adwokatów skarżący został wpisany [...] grudnia 2006 r., czyli po upływie pełnego okresu aplikacji adwokackiej. W ocenie Sądu, dopuszczenie skarżącego do egzaminu adwokackiego przed upływem 3 lat i 6 miesięcy zdeterminowało ocenę organu o jej nieodbyciu, nieuprawnionym skróceniu. Sąd podkreślił, że uszło uwadze i ocenie Ministra Sprawiedliwości, iż skarżący kontynuował aplikację adwokacką już po zdanym egzaminie, co ma istotne znaczenie dla organu odmawiającego prawa do uzyskania uprawnień wykonywania zawodu adwokata z powodu braku wymogu ustawowego - ukończenia aplikacji. Istotą decyzji Ministra Sprawiedliwości musi być ocena, czy uchybienia organu samorządu adwokackiego w kolejności etapów szkolenia, czyli wady formalne cyklu szkolenia, mogą podważyć uzyskane przez kandydata kwalifikacje, to jest zdany egzamin zawodowy i faktycznie odbytą, ale w trybie niezgodnym z kolejnością ustaloną przepisami, aplikacją adwokacką. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organ z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. pominął dowody na okoliczność kontynuowania aplikacji, nie ocenił umowy o pracę na stanowisku aplikanta przez okres 3 lat i 6 miesięcy, co stanowi naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie odbycia pełnej aplikacji adwokackiej - czyniłoby bezprzedmiotowym zarzut jej nieodbycia, bądź skrócenia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. II W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 65 pkt 4 i art. 76 oraz art. 78 ustawy o adwokaturze w związku z art. 5 ustawy o zmianie ustawy o adwokaturze. Zdaniem organu, właściwie zastosowane przepisy art. 76 ust. 1 i art. 78 ustawy o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r., a mające zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1075) wskazują, że R. Z. został dopuszczony do egzaminu adwokackiego i zdał go przed upływem trzyipółletniej aplikacji adwokackiej, a tym samym nie odbył wymaganej prawem aplikacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości podniósł, że określony w przepisie art. 76 ust. 1 ustawy o adwokaturze trzyipółletni termin trwania aplikacji adwokackiej jest terminem prawa materialnego. Organ samorządu adwokackiego dopuszczając R. Z. do egzaminu zawodowego przed upływem 3 lat i 6 miesięcy aplikacji naruszył art. 78 ustawy o adwokaturze, w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2006 r. Dopuszczenie do egzaminu adwokackiego winno nastąpić po zakończeniu całego cyklu szkolenia oraz winno być potwierdzone przez wpisy w indeksie aplikanta. W dacie dopuszczenia do egzaminu R. Z. nie zakończył całego cyklu szkolenia, a zatem nie zakończył aplikacji adwokackiej. Zdanie egzaminu zawodowego z pozytywnym wynikiem nie może konwalidować uchybień ORA w C. związanych z dopuszczeniem R. Z. do egzaminu zawodowego przed zakończeniem cyklu szkolenia. Minister Sprawiedliwości podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż sam fakt zatrudnienia skarżącego w kancelarii adwokackiej, który trwał 3 lata i 6 miesięcy automatycznie przesądza, iż kandydat odbył pełen okres aplikacji adwokackiej. Nietrafny jest też wniosek Sądu, iż Minister Sprawiedliwości powinien, wziąć pod uwagę odbycie przez R. Z. okresu 2 lat i 6 miesięcy aplikacji sądowej, bowiem sam fakt jej odbycia, bez zdania egzaminu sędziowskiego, nie stanowi przesłanki do skrócenia aplikacji adwokackiej. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2008 r. R. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podzielając rozstrzygnięcie Sądu I instancji zwrócił przy tym uwagę, że Minister Sprawiedliwości złożył w niniejszej sprawie sprzeciw od wpisu skarżącego na listę adwokatów - dokonanego uchwałą ORA w C. z dnia [...] grudnia 2006 r. – po upływie 30-dniowego terminu, określonego w przepisie art. 69 ust. 2 ustawy o adwokaturze. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli kasacyjnej, sprawowanej w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem sine qua non uchylenia kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji czy postanowienia jest stwierdzenie, że naruszenia prawa, których dopuścił się organ administracji publicznej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z kolei w postępowaniu kasacyjnym, ograniczonym do podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej, kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie omawianego przepisu, aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygniecie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonując kontroli legalności decyzji Ministra Sprawiedliwości uznał, że narusza ona art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia Sąd obszernie wykazywał, do jakich okoliczności organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także, jakich ustaleń zaniechał przy wyjaśnieniu istotnych elementów stanu faktycznego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wnosząc sprzeciw od uchwały o wpisie R. Z. na listę adwokatów Minister Sprawiedliwości uznał, że kandydat nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 65 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy o adwokaturze, gdyż w dacie zdawania egzaminu nie ukończył trzyipółletniej aplikacji adwokackiej. Sąd akceptując pogląd Ministra Sprawiedliwości o naruszeniu art. 76 ust. 1 ustawy o adwokaturze stwierdził jednakże, że to bezsporne naruszenie prawa materialnego nie zostało ocenione przez organ w kontekście istotnego wpływu na wynik sprawy, którym ostatecznie jest ocena kandydata na adwokata w dacie dokonania wpisu na listę, a nie w dacie przystąpienia do egzaminu. Wskazując na pominięte w sprawie okoliczności, jak chociażby to, że skarżący po złożeniu egzaminu kontynuował pracę jako aplikant adwokacki Sąd we wskazaniach, co do dalszego postępowania podkreślił konieczność ich oceny, bo zaniechanie jej sprawiło, że argumenty decyzji o sprzeciwie dotyczą jedynie okresu odbywania aplikacji przed przystąpieniem do egzaminu. W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości nie zarzuca Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Nie kwestionuje, zatem tego poglądu Sądu I instancji, który legł u podstaw uchylenia kontrolowanej decyzji. Postawienie zarzutów li tylko w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. świadczy o tym, że kasator nie zwalcza poprzez podstawy skargi kasacyjnej tego, że w sprawie administracyjnej doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. , bądź tego, że mimo, iż doszło do wskazanych przez Sąd uchybień to nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jakkolwiek tę drugą tezę można wywieść z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to przytoczone argumenty nie pozostają w takim związku z podstawami skargi kasacyjnej, aby można uznać je za usprawiedliwione. Już tylko z tych powodów skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną. Przechodząc natomiast do jej zarzutów wskazać wpierw należy, że w sytuacji, gdy w ocenie sądu administracyjnego istotne elementy stanu faktycznego nie zostały należycie ustalone, ich subsumcja jest, co do zasady przedwczesna. Ta ogólna konstatacja obejmuje przede wszystkim kwestie związane ze stosowaniem prawa materialnego, przy czym przyjąć należy, że właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego łączy się z prawidłowym zrozumieniem normy prawnej zawartej w konkretnym przepisie. W rozpoznawanej sprawie, jak już podkreślono uchylenie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku wynika nadto, że Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia organu, iż kandydat przed przystąpieniem do egzaminu zawodowego nie ukończył aplikacji i że został dopuszczony do egzaminu w trakcie jej trwania. Uznając w tym zakresie ustalenia organu za niebudzące wątpliwości Sąd I instancji zaakceptował także wykładnię i zastosowanie przepisu art. 78 ust. 1 ustawy o adwokaturze dokonane przez Ministra Sprawiedliwości, podkreślając, że taka procedura dopuszczenia aplikanta do egzaminu zawodowego naruszała art. 78 zdanie 1 ustawy o adwokaturze. W tej sytuacji za niezrozumiały należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 78 ustawy o adwokaturze poprzez błędną wykładnie tego przepisu. Zauważyć przy tym należy, że w petitum skargi kasacyjnej zamiennie używa się pojęć "błędnej wykładni" i "niewłaściwego zastosowania". Tymczasem błędna wykładnia to mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy przyjęciu, że skarga kasacyjna obejmuje obie te formy naruszenia art. 78 ust. 1 ustawy o adwokaturze uznać należy także, że myli się kasator twierdząc, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował omawiany przepis. W skardze kasacyjnej postawiono również zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 ustawy o adwokaturze poprzez błędną jego wykładnię, a także, co wynika z rozwinięcia w petitum skargi kasacyjnej tego zarzutu, poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu tego zarzutu wyrażono pogląd, że "istota sprawy sprowadza się do uznania, że norma przepisu art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze jest normą prawa materialnego, zaś określony w nim trzyipółletni termin trwania aplikacji adwokackiej jest terminem prawa materialnego". Zważyć, zatem trzeba, że przepis art. 76 ust. 1 ustawy o adwokaturze, w zakresie interesującym dla rozpoznanego zarzutu stanowi, że aplikacja adwokacka trwa trzy lata i sześć miesięcy. Rację ma strona skarżąca, że przepis ten jest przepisem prawa materialnego, przy czym ustawowy okres trwania aplikacji nie może być utożsamiany z pojęciem terminu, czy to w znaczeniu materialnym, czy procesowym. Niezależnie jednak od tej uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd i instancji nie dokonał błędnej wykładni komentowanego przepisu. Z motywów zaskarżonego orzeczenia nie wynika wszak, że okres aplikacji adwokackiej może być skrócony. Sąd przyjął natomiast, że do egzaminu adwokackiego R. Z. przystąpił w trakcie trwania aplikacji, natomiast aplikację faktycznie odbył w trybie niezgodnym z kolejnością ustaloną przepisami. Stąd też wskazał na konieczność dokonania oceny tej okoliczności w aspekcie wpływu naruszenia art. 78 ust.1 ustawy o adwokaturze na wynik sprawy administracyjnej. W sytuacji, gdy podejmując ocenianą przez Sąd I instancji decyzję organ nie odniósł się do zdarzeń, które nastąpiły po zdaniu przez aplikanta egzaminu adwokackiego (kontynuowanie aplikacji), a Sąd przyjął, że to uchybienie stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie można przyjąć za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 76 ust. 1 ustawy o adwokaturze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bo jak już wcześniej wskazano subsumcja byłaby przedwczesna. W petitum skargi kasacyjnej wskazano także na naruszenia przez Sąd art. 65 pkt 4 ustawy o adwokaturze poprzez błędną wykładnię tej normy prawnej, jednakże w uzasadnieniu nie naprowadzono jakichkolwiek okoliczności związanych z tym zarzutem. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej. To zatem od autora tego środka odwoławczego zależy, w jakim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokona oceny orzeczenia Sądu I instancji. Z urzędu Sąd II instancji bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Z tej przyczyny podniesiona przez R. Z. w piśmie procesowym dodatkowa okoliczność wskazująca na wadliwość zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Ministra Sprawiedliwości o sprzeciwie nie mogła być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oparcie skargi kasacyjnej na nieusprawiedliwionych podstawach skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.