VI SA/Wa 578/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę Uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] ds. aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 33 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) - dalej urp. - ustalono negatywny wynik egzaminu kandydatki na aplikację radcowską w 2006 r. M. K. zwanej dalej skarżącą. Z testu wyboru na 250 pytań zainteresowana udzieliła prawidłowej odpowiedzi na 189 pytań, uzyskując tyle samo punktów. W skierowanym do Ministra Sprawiedliwości odwołaniu skarżąca zarzuciła Komisji Egzaminacyjnej naruszenie art. 33 1 ust. 3 upr., polegające na przygotowaniu testu, który w odczuciu strony zawierał błędnie sformułowane, niejednoznaczne pytania budzące wątpliwości w doktrynie i judykaturze, jak również pytania, na które nie było prawidłowych odpowiedzi. Ponadto, w kluczu do testu jako poprawne wskazano odpowiedzi, które poprawnymi nie były. W treści odwołania skarżąca wniosła o zmianę ww. uchwały poprzez zaliczenie udzielonych przez nią, poprawnych odpowiedzi na pytania nr 10, 56, 74, 76, 121, 202, 249 i ustalenie wyniku egzaminu jako pozytywnego z uwagi na uzyskaną przez skarżącą wysokość 196 punktów. W uzasadnieniu odwołania skarżąca obszernie omówiła zarzuty merytoryczne wobec ww. pytań, uzasadniając dlaczego udzielone przez nią odpowiedzi należy uznać za prawidłowe. W podsumowaniu strona stwierdziła, iż pytania konkursowe powinny zostać przygotowane w taki sposób, aby w żadnym przypadku nie było możliwości kwestionowania ich poprawności i logiki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu decyzji organ zważył, iż po dokonaniu wnikliwej analizy akt osobowych skarżącej, zwłaszcza testu i kart odpowiedzi, ustalono, że egzamin w którym uczestniczyła skarżąca przeprowadzony został zgodnie z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzony został prawidłowo protokół, a uchwała Komisji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Po ponownym przeliczeniu punktów stwierdzono, iż doszło do błędu rachunkowego bowiem skarżąca uzyskała łącznie 188 a nie 189 punktów, co wynika z protokołu egzaminu konkursowego. Organ dokonał również powtórnej analizy pytań nr 10, 56, 74, 76, 121, 202, 249 i po szczegółowym wyjaśnieniu dlaczego podane w kluczu do tych pytań odpowiedzi są prawidłowe, stwierdził iż zarzuty skarżącej są bezzasadne. Na decyzję Ministra Sprawiedliwości skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zaliczenia do ogólnej liczby punktów odpowiedzi udzielonych na zakwestionowane pytania, co pozwoliłby ustalić wynik egzaminu jako pozytywny. Jako zarzut skargi skarżąca wskazała rażące naruszenie prawa tj. art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 urp. Polegające na przygotowaniu testu, który zawierał błędnie sformułowane, niejednoznaczne pytania budzące poważne wątpliwości w doktrynie i judykaturze, pytania na które nie było prawidłowych odpowiedzi oraz przyjęcie w kluczu jako poprawnych odpowiedzi, które nie są prawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż pytania konkursowe w tym też te wymienione przez skarżącą, zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź, co wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu pytania spełniały kryteria określone w art. 331 ust. 3 urp. skoro oparte były na przepisach obowiązującego prawa i osoba egzaminowana mogła i powinna wywnioskować z kontekstu treści pytania i zaproponowanych odpowiedzi, jaki jest sens pytania, czego ono dotyczy. Organ zaznaczył, iż uwzględniając treść art. 339 ust. 1 urp. egzamin konkursowy polega na rozwiązywaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. W ocenie organu pytania które kwestionuje skarżąca zostały tak sformułowane, że tylko jedna z trzech odpowiedzi była prawidłowa i była nią odpowiedź wskazana w kluczu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając sprawę w świetle wyżej wymienionych kryteriów skarga M. K. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości odpowiada prawu. Rozpatrzeniu przez Sąd podlega decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] wydana w wyniku odwołania, które złożyła skarżąca, od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] ds. aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. ustalającej negatywny wynik konkursu z uwagi na uzyskanie przez kandydatkę z egzaminu 189 pkt, tj. poniżej wymaganego minimum 190 pkt. Decyzja Ministra utrzymała w mocy uchwałę Komisji. I Egzamin konkursowy, w którym brała udział skarżąca, odbył się w roku 2006, co oznacza, że w stosunku do skarżącej miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - dalej urp. (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) w jej ostatecznym kształcie nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361). Należy przede wszystkim stwierdzić, że postępowanie konkursowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego wynik ma bezpośredni wpływ na możliwość wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Wynika to z brzmienia art. 33 ust. 1 urp. stanowiącego, iż nabór na aplikację radcowską przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego na tę aplikację, a uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu, zgodnie z ust. 3 cyt. artykułu, uprawnia kandydata do złożenia, w przeciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników konkursu, wniosku o wpis na listę aplikantów. Samo postępowanie konkursowe w stosunku do określonej osoby rozpoczyna zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu konkursowego na aplikację (art. 333 ust. 1 urp.). Zgłoszenie nieodpowiadające warunkom formalnym określonym w ust. 2 cyt. wyżej artykułu, wymaga od przewodniczącego komisji konkursowej wezwania do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 Kpa. a w dalszej konsekwencji skutkuje pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania - art. 333 ust. 4 i ust. 5. O tym, iż w przypadku postępowania konkursowego mamy do czynienia z samodzielnym postępowaniem administracyjnym, decyduje również możliwość uruchomienia przez kandydata faktycznej weryfikacji raz ustalonego wyniku egzaminu. Jak stanowi art. 3310 ust. 1 urp. wynik egzaminu konkursowego kandydata ustala, w drodze uchwały specjalnie do tego celu powołany, na podstawie art. 331 ust. 1 urp. przez Ministra Sprawiedliwości organ - komisja egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej, od uchwały której to komisji, przysługuje zainteresowanemu odwołanie dotyczące wyników egzaminu do Ministra Sprawiedliwości; Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji (art. 3310 ust. 2 i art. 331 ust. 2 urp.). Jak już wyżej zaznaczono, pozytywny wynik egzaminu konkursowego daje kandydatowi uprawnienie do skutecznego złożenia przez niego wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich, który to wniosek zostanie rozpatrzony pod względem spełniania przez kandydata warunków, o których mowa w art. 33 ust. 2 urp. Przywołane wyżej przepisy w sposób jednoznaczny wskazują więc, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej - postępowaniem konkursowym, w którym decyduje się indywidualna sprawa, gdzie strona tego postępowania (uczestnik postępowania konkursowego) oczekuje na przyznanie jej prawa, którego źródło znajduje się w obowiązujących przepisach. Reasumując, postępowanie konkursowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym decyduje się czy stronie wszczynającej to postępowanie (zgłoszeniem o przystąpieniu do egzaminu) przyznane zostanie uprawnienie złożenia wniosku o wpisanie na listę aplikantów radcowskich, czy też nie. O uprawnieniu tym decyduje powołany w tym celu przez organ państwowy inny organ, od którego decyzji w sprawie indywidualnej przysługuje odwołanie. I choć przepisy ustawy o radcach prawnych nie formułują ani terminu do złożenia odwołania, ani nie określają, w jakiej formie następuje rozstrzygnięcie tego odwołania, to jest oczywiste, że tam gdzie rozstrzygana jest sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, a od rozstrzygnięcia w tej sprawie przysługuje odwołanie, to zastosowanie znajduje kodeks postępowania administracyjnego bez konieczności stwierdzania tego w akcie prawnym. Dla ubiegania się przez osobę zainteresowaną o wpis na listę aplikantów radcowskich, możliwość dochodzenia, w odrębnym postępowaniu administracyjnym (w drodze odwołania od uchwały komisji) ponownego ustalenia wyniku egzaminu ma kapitalne znaczenie zważywszy, iż w tak rozumianym postępowaniu, od decyzji Ministra Sprawiedliwości przysługuje skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Skarżąca w niniejszej sprawie skorzystała z obu tych możliwości. II W rozpatrywanej sprawie skarżąca M. K. w dniu [...] lipca 2006 r. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską i otrzymała, z uwagi na uzyskanie 189 pkt ocenę negatywną. Wynik konkursu skarżącej ustaliła uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisja Egzaminacyjna właściwa dla obszaru właściwości izby warszawskiej. Stosownie do art. 339 ust. 3 urp. pozytywny wynik egzaminu otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 pkt. W złożonym odwołaniu od uchwały komisji skarżąca zarzuciła uchwale komisji konkursowej naruszenie art. 331 ust. 3 urp, polegające na przygotowaniu testu, który zawierał błędnie sformułowane, niejednoznaczne pytania budzące poważne wątpliwości w doktrynie i judykaturze, pytania na które nie było poprawnych odpowiedzi oraz przyjęcie w kluczu jako odpowiedzi poprawnych odpowiedzi, które poprawnymi nie były. Zarzuty skarżącej dotyczyły pytań o numerze 10, 56, 74, 76, 121, 202, 249. Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy przede wszystkim podkreślić, iż sąd administracyjny nie może być i nie jest trzecią instancją, która władna jest dokonać sprawdzenia testu. Jak na wstępie uzasadnienia podkreślono, sąd uprawniony jest jedynie do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Zatem, sąd administracyjny, choć nie jest powołany do ponownego sprawdzania testu egzaminacyjnego, jest zobligowany do skontrolowania, czy Minister, w świetle wymogów stawianych przez Kpa, należycie odniósł się do zarzutów merytorycznych sformułowanych w odwołaniu przez stronę skarżącą w zakresie ustaleń, co do poprawności odpowiedzi na poszczególne pytania testowe, gdyż tego właśnie wymaga kontrola legalności decyzji Ministra. W przypadku dokonywania kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art. 138 § 1 Kpa w związku z art. 3310 ust. 2 urp. Sąd ma w pierwszym rzędzie zbadać, czy organ uczynił zadość obowiązkowi ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc czy dokonał powtórnej analizy akt sprawy pod kątem ustalonego, a kwestionowanego przez stronę postępowania (kandydatki) wyniku egzaminu. Sąd ma za zadanie sprawdzić, czy to powtórne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru pozornego, skrótowego, pobieżnego, czy nie zawiera sprzeczności albo oczywistych błędów, gdy idzie o ocenę zgromadzonych dowodów. Należy przypomnieć, że w myśl przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, zaś kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organowi nie można postawić zarzutu, że sprawę załatwił z naruszeniem norm procesowych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ przeanalizował całość dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem i nie stwierdził, iż w sprawie miały miejsce uchybienia, które zaważyły na indywidualnym wyniku konkursu. Co do warstwy merytorycznej zarzutów, wypada zauważyć, że mimo iż brak jest podstaw do dokonania zbadania przez sąd, czy prawidłową jest odpowiedź zakreślona w kluczu odpowiedzi, czy też odpowiedź udzielona przez skarżącą, to jednak z uwagi na to, że skarga oparta jest na takich właśnie zarzutach, nie może być Sądowi obojętna pod względem treści. Wiąże się to z kontrolą prawidłowości działań procesowych organu i dokonywanych przez niego ustaleń co do każdej odpowiedzi wskazywanej przez skarżącą jako ocenionej wadliwie. Oznacza to, że odpowiedź, która jest oczywiście wadliwa, choć ujęta jest we wzorniku odpowiedzi jako prawidłowa, nie może być akceptowana przez organ sprawdzający test egzaminacyjny i nie może konsekwentnie być honorowana przez Sąd w razie pominięcia przez organ tej wadliwości. W sytuacji szczegółowego i nie budzącego wątpliwości Sądu uzasadnienia, dlaczego odpowiedź wskazana w kluczu odpowiedzi jest prawidłowa, brak jest podstaw do zakwestionowania przez sąd administracyjny takiej odpowiedzi jako wadliwej procesowo, bo wyłącznie z tego powodu można byłoby uwzględnić skargę w tej części. Sąd nie podzielił przekonania skarżącej, iż w jej ocenie: - pytania o nr 10, 74, 76, są niejednoznaczne, nieprecyzyjnie postawione oraz zawierają minimalny zakres informacji; - pytanie 56 nie ma żadnej odpowiedzi prawdziwej; - pytanie 121 w załączonym do testu kluczu zawiera błędną odpowiedź; - pytania 202 i 249 zawierają dwie możliwe prawidłowe odpowiedzi. Istotę testu wyboru, który zawiera wynikającą z ustawy informację, że tylko jedna z trzech odpowiedzi jest poprawna, stanowi okoliczność, że wszystkie proponowane do wyboru odpowiedzi mają cechy prawdopodobieństwa albo też są w części poprawne. Do zdającego, który zna założenie testu, że tylko jedna odpowiedź jest poprawna, należy wybór jednej odpowiedzi najlepszej, zarazem najbardziej oczywistej i najpełniejszej. Nie jest rzeczą osoby udzielającej odpowiedzi przykładowo rozpatrywanie, bez specjalnego polecenia zawartego w pytaniu testowym sytuacji marginalnych, jak to miało miejsce przy okazji zakwestionowanego przez stronę pytania numer 202 dotyczącego stosowania przepisów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy pamiętać, iż test w odróżnieniu od egzaminu ustnego, ze swej istoty nie pozwala na przedstawienie pełnej wiedzy kandydata, co do całokształtu zagadnień, których dotyczą pytania, nie pozwala na wskazanie sytuacji wyjątkowych i odstępstw od reguł, nie daje pola na polemikę, dyskusję czy przedstawienie wątpliwości, które przecież niejednokrotnie istnieją. Kandydat przystępujący do egzaminu testowego te reguły zna i powinien je stosować przy rozwiązywaniu testu. Stosownie do art. 339 ust. 1 urp. test podlegający rozwiązaniu na egzaminie konkursowym składać się ma z 250 pytań, zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Skarżąca stwierdziła, iż we wskazanych przez nią przypadkach przepis ten został naruszony, przez co nie uznane zostały skarżącej odpowiedzi tak samo prawidłowe, jak te wskazane we wzorniku. Należy zauważyć, że na udzielenie prawidłowej odpowiedzi zasadniczy wpływ ma uważna lektura pytania. Jeżeli, jak np. w przypadku pytania nr 202 ("W postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają odpowiednie zastosowanie przepisy: A. Kpc., B. ordynacji podatkowej, C. Kpa.") stawia się pytanie w sposób ogólny, nie podając sytuacji szczególnej regulowanej tym aktem, odpowiedź musi być dostosowana do pytania i odnosić się ma do takiej sytuacji ogólnej. Organ w sposób w miarę jasny wyjaśnił stronie dlaczego odpowiedź "C" jest tą jedyną prawidłową odpowiedzią, nie zaś odpowiedź "A", jak utrzymuje skarżąca. Odpowiedź "A" jest prawidłowa, jednak tylko w określonym, szczególnym przypadku. Jeśli więc odpowiedź udzielona przez kandydatkę jest właściwa wyłącznie dla konkretnej sytuacji, nie opisanej w pytaniu nr 202 testu konkursowego to znaczy, że nie będzie to odpowiedź prawidłowa na pytanie nr 202 i wcale nie oznacza to, że test został sformułowany w sposób naruszający przepis art. 339 ust. 1 urp. Podobnie ma się rzecz z odpowiedziami na inne kwestionowane przez skarżącą pytania. W ocenie Sądu wyjaśnienia Ministra Sprawiedliwości, co do kwestionowanych, poszczególnych pytań i odpowiedzi są pełne, nie nastręczają żadnych wątpliwości oraz rodzą całkowite przekonanie, iż odpowiedź udzielona przez kandydatkę była właściwie oceniona, co skutkować musiało negatywnym wynikiem egzaminu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.