II SA/Gl 94/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie NSA Łucja Franiczek, WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 08 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...]zł ([...]zł ). "A" Sp. z o.o. wnioskiem z dnia [...].2004 r. wystąpiło o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę H. Z., H. Z., A. Z. – "B" spółka jawna. Pozwolenie na budowę obejmowało nadbudowę budynku użytkowego, położonego w R. na działkach nr A i nr B przy ul. A. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty R. z dnia [...] r. przysługiwał mu przymiot strony jako właścicielowi budynku położonego w R. przy ul. B . Budynek ten pochodzi z 1862 r. i jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. W następstwie nadbudowy budynku inwestora uzyska on wysokość 14 m 50 cm co spowoduje zacienienie budynku wnioskującego o wznowienie, a to wobec niedochowania wymagań § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7.04.2004 r. Interes prawny "A" – określony w art.5 ust. 1 pkt 1b oraz art. 7 i 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane został więc naruszony. Nadto we wniosku opisano działania podejmowania przez wnioskodawcę przed organami ochrony zabytków mające na celu niedopuszczenie do pozytywnego zaopiniowania zamierzonych robót budowlanych. Starosta R. decyzją z dnia [...] r. w oparciu o art. 28 i art. 149 § 3 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z zm.) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty R. z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ w uzasadnieniu podał, iż "A" nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. Stronami takiego postępowania są bowiem właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu ( art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ). Budynek użytkowy, który ma zostać nadbudowany, przeznaczony na działalność handlową, nie został zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a ewentualne ograniczenia wynikające z projektowanej nadbudowy mogą dotyczyć jedynie inwestycji na działkach przylegających do działki z projektowaną nadbudową. Działka wnioskodawcy nie graniczy z działką inwestora, ale jest usytuowana po drugiej stronie ulicy, a rzeczywista odległość między budynkami w najwęższym miejscu wynosi 7,60 m. Zarzut wnioskodawcy, iż projektowana nadbudowa ograniczy naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku należącym do niego jest nieuzasadniony. Budynek inwestora po nadbudowie będzie posiadał wysokość 14 m 50 cm i istotnie zgodnie z § 13 rozporządzenia z 7.04.2002 r. jako budynek przesłaniający powinien znajdować się w odległości równej swojej wysokości od budynku przesłanianego, ale nie dotyczy to zabudowy śródmiejskiej. Stosownie do § 13 ust. 6 rozporządzenia w zabudowie śródmiejskiej możliwe jest zmniejszenie tej odległości o połowę czyli w niniejszej sprawie do 7,25 m przy rzeczywistej odległości 7,60 m. "A" w odwołaniu zarzuciło, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 28 kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1b oraz pkt 7 i 9 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 11 i 107 § 3 kpa. Zdaniem odwołującego się "A" statut strony mu przysługiwał w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z przyczyn podanych we wniosku o wznowienie. Nie uprawnionym było dokonanie oceny zamierzenia w oparciu o brzmienie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, obowiązujące od 27.05.2004 r. skoro decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane [...] r. Poprzednie brzmienie § 13 rozporządzenia dopuszczało zmniejszenie odległości między budynkami także o połowę, ale jedynie w zabudowie śródmiejskiej uzupełniającej wzdłuż ulic. Odpowiedź na powyższe odwołanie złożyli inwestorzy, wnosząc o utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy z uwagi na fakt, że działka wnioskodawcy nie leży w strefie oddziaływania nadbudowywanego budynku. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego działka odwołującego się przy ul. B nie leży w strefie oddziaływania obiektu nadbudowanego na którego wydano pozwolenie na budowę. W konsekwencji odwołujący się nie mógł być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 2 ). Żadne interesy prawne "A" nie zostały naruszone. W zakresie dopływu światła dziennego, do obiektu zostały zachowane wymogi § 13 rozporządzenia z 7.04.2002 r., a także § 60, który dotyczy nasłonecznienia. W odniesieniu do eksponowanego przez odwołującego się zabytkowego charakteru obiektu przy ul. B – organ stwierdził – iż Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował zamierzenie budowlane, podlegające realizacji na obszarze starego miasta wpisanego do rejestru zabytków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" wniosło o uchylenie decyzji ostatecznej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucono obu decyzją naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 9, 11 i 107 kpa. Zdaniem skarżącego nieruchomość przy ul. B znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, a to wobec nie spełnienia wymagań § 13, § 271 – 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2.04.2004 r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), kontrola wykazała, że decyzja Wojewody [...] i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 149 § 3 kpa. Artykuł 149 § 3 kpa stanowi, iż o odmowie wznowienia postępowania organ orzeka w drodze decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145 a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności wznowienia postępowania – przykładowo – będą miały miejsce gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie w której organ działał np. w formie umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej czy zaświadczenia, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opierała żądanie wznowienia na podstawach innych niż wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145a, np. na zarzucie rażącego naruszenia prawa. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych, będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży np. strona nie mająca zdolności sądowej, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Z art. 149 § 2 kpa wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 ( wyrok NSA z 20.06. 1991 r., IV SA 487/91 – ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawową przesłankę wznowienia, wymienioną w art. 145 § 1 i art. 145 a oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek wyliczonych w art. 145 § 1, 145a bądź nie zachowany został termin do jego złożenia – organ administracyjny na podstawie art. 149 § 3 kpa wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracyjny ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. W sytuacji wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż ta kwestia może być przedmiotem ustaleń i oceny dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Skarżący – w niniejszej sprawie – we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty R. z [...] r. o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. A w R., jako przesłankę wznowieniową wskazał okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponieważ z akt administracyjnych ( decyzji organu I instancji ) nie wynika by organ kwestionował zachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie, obowiązkiem organu było wydanie postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 kpa. W świetle wyżej przedstawionych rozważań należy stwierdzić, iż prowadzenie przez organ I instancji postępowania mającego na celu ustalenie, czy skarżącemu służył przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, przed wydaniem postępowania o wznowieniu nastąpiło z naruszeniem art. 149 § 2 kpa. Prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia może mieć miejsce bowiem dopiero po wydaniu postanowienia z art.149 § 1, a wyniki tego postępowania stanowią podstawę do wydania jednej z decyzji określonych w art. 151 kpa. Ponieważ zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem art. 149 § 2 kpa także decyzja zaskarżona nie odpowiada prawu. W postępowaniu ponownym powinno dojść do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania ( art. 149 § 1 ), która otworzy drogę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia ( 149 § 2 ). Rodzaje decyzji, jakie mogą zostać wydane we wznowionym postępowaniu zostały taksatywnie wymienione w art. 151 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 134 § 1 w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa.