II SA/Wa 204/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant Magda Magdoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 87 i 88 oraz art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 95, poz. 1001 ze zm.) i § 3 ust. 2e pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766 ze zm.) oraz rozdz. II pkt 3 rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego nr 11/2004 z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia kryteriów wydawania w woj. świętokrzyskim przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. Urzęd. woj. świętokrzyskiego Nr 94, poz. 1385), a nadto art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w O., odmówił wydania przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę dla S. N. – obywatelki A., na stanowisku [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 2e pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wojewoda wydaje decyzję o odmowie wydania przyrzeczenia, w szczególności, gdy pracodawca wnioskuje o wydanie zezwolenia w stosunku do cudzoziemca, którego kwalifikacje, umiejętności lub proponowane wynagrodzenie nie są odpowiednie do pracy, którą cudzoziemiec ma wykonywać, wojewoda może żądać od wnioskodawcy wystąpienia do właściwych organów w celu określenia poziomu wykształcenia cudzoziemca lub potwierdzenia równoważności zagranicznych dokumentów o jego wykształceniu. Stosownie natomiast do rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego w sprawie ustalenia kryteriów wydawania w woj. świętokrzyskim przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców, nie należy wydawać przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców w Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku braku udokumentowania posiadania przez cudzoziemca kwalifikacji do wykonywania powierzonej mu pracy (poza uzasadnionymi przypadkami). W myśl art. 149 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej zachowuje moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie tej ustawy. Organ stwierdził, że z przedstawionych przez pracodawcę dokumentów, w tym zaświadczenia o ukończeniu szkoły średniej i wyjaśnień nie wynika, żeby cudzoziemka posiadała kwalifikacje do wykonywania pracy na stanowisku [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji P. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i wydanie przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę dla S. N. na stanowisku [...]. W uzasadnieniu podniosła, że do wniosku dołączono zaświadczenie o ukończeniu szkoły średniej przez cudzoziemkę, która jako obywatelka A. biegle włada językiem [...] oraz [...]. Pracodawca dwukrotnie wyjaśniał kwestie swoich wymagań dotyczących stanowiska [...], kwalifikacji cudzoziemki na wnioskowane stanowisko oraz zamiar nawiązania kontaktów handlowych. Zdaniem spółki S. N. jest odpowiednią osobą, cieszącą się zaufaniem zarówno jej, jak i obecnych kontrahentów, którą chciałaby zatrudnić z uwagi na łatwość nawiązywania kontaktów handlowych. W ocenie pracodawcy, spełnione zostały przez niego wszelkie wymagania określone przepisami prawa do wydania przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemki. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 2, art. 104 § 1 kpa i art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie, stwierdził, iż zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców, przy rozpatrywaniu wniosku wojewoda bierze pod uwagę informacje starosty powiatu właściwego dla miejsca wykonywania pracy o sytuacji na lokalnym rynku pracy oraz możliwości zabezpieczenia potrzeb kadrowych pracodawcy, a także o podjętych przez niego działaniach w zakresie powierzenia pracy, która jest przedmiotem wniosku, obywatelowi polskiemu lub cudzoziemcowi posiadającemu zezwolenie na osiedlenie się, zgodę na pobyt tolerowany, status uchodźcy lub korzystającemu z ochrony czasowej w RP. Kryterium wskazane przez pracodawcę – znajomość języka [...] – nie znajduje, w opinii organu, uzasadnienia do pracy na stanowisku [...], tym bardziej, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojej tezy o rozszerzeniu kontaktów handlowych. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy przepisy art. 87 i 88 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zobowiązują potencjalnego pracodawcę do uzyskania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemców, dlatego swoboda wyboru pracownika doznaje ograniczenia ze względu na komplementarność zatrudnienia cudzoziemców na terytorium RP. Organ stwierdził ponadto, że kwalifikacje cudzoziemki są zawyżone, natomiast wiarygodność strony podważa fakt ujawnienia wykonywania pracy przez członka zarządu P. Sp. z o.o. bez zezwolenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania wskutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub wydania przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę dla S. N. na stanowisku [...]. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację odwołania od decyzji Wojewody [...], a ponadto podniósł, że organ administracji, wydając decyzję, powinien wziąć po uwagę słuszny interes strony, czyli zasadę wyrażoną w art. 7 kpa i innych przepisach kpa, w szczególności dotyczy to decyzji uznaniowych. W ocenie skarżącego, zakres ochrony interesu indywidualnego w działaniu organu administracji sięga granic kolizji z interesem społecznym, co w przypadku cudzoziemki nie ma miejsca, gdy jej postawa nie narusza ładu ani porządku publicznego. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 95, poz. 1001 ze zm.) wynika, że podmiotami obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę cudzoziemca są pracodawca i cudzoziemiec. Wskazuje na to treść art. 87, zgodnie z którym cudzoziemiec może wykonywać pracę (...), jeżeli posiada zezwolenie (...). Przepis zaś art. 88 ust. 8 stanowi, że przyrzeczenie i zezwolenie na pracę cudzoziemca są wydawane na wniosek pracodawcy (...) dla określonego cudzoziemca i pracodawcy. Pracodawca nie jest jednak wyłącznie stroną wszczynającą postępowanie o wydanie zezwolenia lub przyrzeczenia, lecz również podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej w tym przedmiocie. Prowadzone przez wojewodę postępowanie w sprawie wydania przyrzeczenia i zezwolenia na pracę cudzoziemca jest postępowaniem administracyjnym, pomimo braku wyraźnego ustawowego odesłania do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), toczącym się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 1 pkt 1 kpa), a wydawane w tych sprawach rozstrzygnięcia są bezspornie decyzjami administracyjnymi. W sprawach takich organ administracji publicznej rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tak pracodawcy, jak i cudzoziemca. Przyznanie wyłącznie pracodawcy do występowania z wnioskiem o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia można uznać za usprawiedliwione, choćby z tej przyczyny, iż to właśnie pracodawca kształtuje politykę zatrudnienia w swojej firmie. Ponadto za takim rozwiązaniem mogą przemawiać także inne względy dotyczące cudzoziemca. Tym niemniej, nie oznacza to, że cudzoziemiec nie jest podmiotem na prawach strony w postępowaniu o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia. Postępowanie w tym zakresie dotyczy niewątpliwie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do traktowania cudzoziemca jako strony ze wszelkimi tego konsekwencjami. Poza określeniem legitymacji do występowania z wnioskiem o przyrzeczenie lub zezwolenie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera przepisów, które pozbawiałyby cudzoziemca prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym (lub sądowym), dotyczącym jego uprawnień i obowiązków. Tym bardziej nie jest dopuszczalne wprowadzenie takich ograniczeń w akcie wykonawczym, stanowiącym jedynie wykonanie zawartych w ustawie upoważnień. Natomiast przepis § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766 ze zm.), utrzymany w mocy art. 149 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stanowi, że wojewoda doręcza dwa egzemplarze przyrzeczenia lub zezwolenia pracodawcy, a ten jeden z nich przekazuje cudzoziemcowi. Regulacja ta budzi uzasadnione wątpliwości co do jej zgodności z Konstytucją RP, jeżeli jednocześnie nie wspomina ona nawet o sposobie doręczenia decyzji w przypadku odmowy wydania przyrzeczenia lub zezwolenia. Ocena legalności wydanych w sprawie decyzji nie może się zatem odbyć bez sądowej kontroli prawidłowości aktów wykonawczych. Sąd administracyjny ma bowiem prawo do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją RP oraz może odmówić jego zastosowania z tego powodu, że przepis ten jest w ocenie Sądu, niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. Nie ma tu przy tym kolizji pomiędzy kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Nie można bowiem utożsamiać orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją RP, co należy do wyłącznej właściwości Trybunału Konstytucyjnego, z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2006 r. OSK 305/05, wyrok SN z dnia 29 sierpnia 2001 r. III RN 189/2000, OSNAPiUS 2002/6, poz. 130). Skoro postępowanie o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia jest postępowaniem administracyjnym, to kwestię udziału podmiotów tego postępowania w sprawie, czy też zagadnienie doręczeń wydawanych decyzji winno rozpoznawać się na gruncie przepisów kpa. Cytowane rozporządzenie reguluje je zaś odmiennie niż czyni to ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego. W kwestii relacji pomiędzy ustawą, a aktem wykonawczym wypowiadał się wielokrotnie w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) Trybunał stwierdził, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz treściowym (określać wytyczne dotyczące treści aktu). Z kolei w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. akt V 19/97 (OTK 1998, nr 4, s. 262-263) Trybunał podniósł, że po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, p......ment nie może w dowolnym zakresie cedować funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest odpuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...). Powyższe daje podstawę do przyjęcia, że nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz że materia, która w świetle ustawy należy do niej, nie może być przekazywana do uregulowania organom wykonawczym. Jest zatem uzasadnione uznanie, że akt wykonawczy, którym w odniesieniu do wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców jest wspomniane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r., wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2), w którym wyrażono pogląd, iż "rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych, regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować". W takiej sytuacji więc cudzoziemiec jako strona postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia, nie może być pozbawiony prawa udziału w toczącym się postępowaniu, odwołania się od niekorzystnej dla niego decyzji, czy też zaskarżenia rozstrzygnięcia ostatecznego do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu, to okoliczność ta może być podstawą żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W rozpoznawanej sprawie, ponad wszelką wątpliwość, cudzoziemka S. N. nie brała udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę, zarówno przed organem I, jak i II instancji, bez własnej winy, a nadto decyzje wydawane przez te organy nie były jej doręczane zgodnie z przepisami kpa. Jak już Sąd podniósł wcześniej, organy te rozstrzygały o prawach cudzoziemki nabytych mocą wydanego ewentualnie zezwolenia, a nie tylko o prawach pracodawcy z niego wynikających, jednakże odbywało się to bez udziału cudzoziemki. Taka sytuacja, jak wskazano wyżej, gdy cudzoziemiec nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, obligowała Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organy rozpoznające sprawę ponownie winny więc zapewnić cudzoziemce czynny udział w postępowaniu, a dopiero decyzje wydane po prawidłowo przeprowadzonym (z udziałem cudzoziemki) postępowaniu, mogą być ewentualnie badane przez sąd administracyjny pod względem merytorycznym. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.