VII SA/Wa 664/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...].09.1995r. znak :[...] Burmistrz Gminy [...] działając na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 4, art. 34, ust. 1,3,4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 tekst jedn. z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej położonych w [...] przy ul. T. (działka nr [...] i [...]) – III etap osiedla "[...]". W dniu [...].10.2004r. na wniosek T. B. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...].12.2004r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].09.1995r. zezwalającej na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej położonych w [...] przy ul. T. (działka nr [...] i [...]) - III etap osiedla "[...]" W uzasadnieniu organ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest projektu zagospodarowania terenu, który zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia [...].07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414) stanowi główną część projektu budowlanego i winien być sporządzony na aktualnej mapie. Ponadto organ podniósł, że projekt budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji i stanowiący załącznik do decyzji Burmistrza zezwalającej na budowę, zawiera co prawda dokumentację zatytułowaną "Projekt realizacyjny [...], ul. T., działka nr [...]", ale nie spełnia on ustawowych wymogów ustalonych dla projektu zagospodarowania terenu t.j. narusza w.w. przepis ustawy Prawo budowlane oraz § 8 Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia [...].12.1994r. (M.P. z 1995r. nr 2 poz. 30). Zdaniem organu, zawiera on jedynie zdawkowy opis terenu i to tylko dla działki nr ew. [...] - bez części rysunkowej, która winna być sporządzona na aktualnej mapie. Odwołania od powyższej decyzji złożyli B. T. , H. i M. T., R. K., L. i Z. S., J. i Z. D., R. i B. Z., E. i J. W. oraz adw. R. B. - reprezentująca W. T. J., wnosząc o jej uchylenie. B. T. i R. K. podnieśli, że brak w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji i stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Projekt zagospodarowania działki był sporządzony na mapie o formacie A-O a wskutek wielokrotnego przesyłania akt do organów zaginął. H. i M. T. dodali, że po rozwiązaniu spółki "[...]" Sp. z o.o. przeniesiono na nich pozwolenie na budowę, którą dokończono zgodnie ze wszystkimi wymogami prawa budowlanego. Potwierdzeniem tego było uzyskanie od Urzędu Gminy w [...] zgody na zgłoszenie do użytkowania budynku oraz zameldowanie. L. i Z. S., J. i Z. D., R. i B. Z. wnieśli o przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż ich zdaniem organ orzekający nie wziął pod uwagę zasadniczych elementów sprawy i nie przeprowadził wymaganego prawem postępowania dowodowego. Organ skupił się jedynie na tym, że Burmistrz Gminy [...] nie zgromadził do sprawy wszystkich wymaganych dokumentów. E. i J. W. dodali, że Wojewoda [...] wydając decyzję nie wskazał argumentów uzasadniających przyjęcie tezy, że przedmiotowa decyzja rażąca narusza prawo. Organ nie wskazał motywów jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Reprezentująca W. T. J. adw. R. B. – zarzuciła organowi : - błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący stwierdzenia jakoby w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę brak było w aktach projektu zagospodarowania terenu, - brak jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej mającej na celu ustalenie czy w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę był projekt zagospodarowania terenu, - błędne uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa, - niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na zrealizowanie inwestycji. Decyzją z dnia [...].03.2005r. znak : [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-ej instancji. Z ustaleń organu II instancji oraz zarzutów zawartych w złożonych odwołaniach, wynika że realizacja zamierzonej inwestycji została podzielona na trzy etapy. Skoro zamierzona budowa została podzielona na etapy jej realizacji należy przypuszczać, że wcześniej musiały być wydane pozwolenia na budowę obejmujące I i II etap zamierzonej inwestycji. Z tego też względu nie można jednoznacznie stwierdzić, czy nie był zatwierdzony projekt budowlany obejmujący realizację całego zamierzenia inwestycyjnego tj. budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej położonych przy ul. T. w [...], w oparciu o który Burmistrz Miasta [...] wydawał pozwolenia na budowę poszczególnych etapów budowy przedmiotowych obiektów. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ wojewódzki winien zbadać i ustalić czy T. B., na wniosek której organ wszczął i prowadził postępowanie, jest stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa, w związku z art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jedn. tekst ustawy: Dz. U. z 2003r., znak: 207, poz.2016 z późn. zm.) stanowiącym, iż stronami w postępowaniu, w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. B. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podnosi, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] o z dnia [...].07.1995r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że organ I instancji nie zebrał w całości materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego oraz prawnego sprawy co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie dlatego zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 K.p.a., uchylić decyzję organu I Instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podjęcie decyzji przez organ I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę administracyjności, którego istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, iż instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a, może ona być stosowana po zaistnieniu enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek. Jedną z nich, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest rażące naruszenie prawa. Do takiego naruszenia dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (wyrok NSA z dnia 19.12.1991r. III S.A. 1246/91). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] nie dokonał wyczerpującego zebrania a następnie oceny całokształtu materiału dowodowego - czym naruszył przepis art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest m. in. kompletnej dokumentacji projektu budowlanego. Brak kompletnego materiału dowodowego a tym samym możliwość jego oceny mógł również mieć wpływ na stanowisko zajęte przez organ w decyzji. Biorąc pod uwagę okoliczność, że budowa III etapu osiedla T. jest tylko częścią realizacji inwestycji całego Osiedla, prawdopodobne jest, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony o wiele wcześniej i znajduje się w aktach prowadzonych wcześniej spraw w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla I i II etapu Osiedla. Informacja ta, stanowiła de facto wniosek dowodowy na tak istotną okoliczność. Przedstawione okoliczności dają również podstawę do twierdzenia, że postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył się jedynie do zbadania części akt przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż podnoszone w skardze zarzuty nie mogą podważyć rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz.1270 ze zm.) skargę oddalił.